上海“补短板”启示录：以超常规整治行动实现参与式社会善治

谋划“十三五”时期经济社会发展，必须全力做好补齐短板这篇大文章，着力提高发展的协调性和平衡性。

——在2015年10月举行的中共第十八届中央委员会第五次全体会议上，习近平总书记就《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》起草的有关情况作说明时强调。

“补好”城市短板——今年上海市委的一号课题，正引领着中国城市从“管理”向“治理”进一步转型的新实践。

“木桶原理”说的是，一只木桶能盛多少水，取决于最短的那块木板而不是最长的那块。

而一座城市要实现平衡、协调、可持续发展，取决于短板能否补齐、补好。

改革开放以来，上海经济快速发展，城市面貌日新月异，但每座城市的每个发展阶段都客观存在短板问题。今年伊始，上海市委就敲定“补好短板”作为一号课题，重点聚焦“五违四必”区域环境综合整治和交通综合治理两项工作。

6月1日，上海市委书记韩正在与党外人士座谈时表示，当前，上海城市管理中的一些短板问题群众反映强烈、影响整体工作推进，已经成为制约上海面向未来发展的突出矛盾和瓶颈。他强调，能否补好短板，检验我们面对尖锐矛盾、解决突出问题的能力水平，检验各级领导干部的担当精神，检验我们的宗旨意识和群众观点。

央视《新闻1+1》在聚焦上海交通整治时说，以“超常规整治”促进市民从被动遵法到主动守法，各城市如何借鉴上海的做法，值得深思。

一

溯源而上，“补短板”源于政府与民意的一场互动。

在2015年初的上海“两会”上，市人大代表德甄带去了浦东新区合庆镇勤奋村村民黄月琴的心声。

黄月琴说，她刚嫁到合庆镇时，小姐妹都很羡慕，因为这里天很蓝，河很清。但之后环境恶化，如今儿孙已不愿住那儿了。

2015年1月，澎湃新闻（www.thepaper.cn）在勤奋村探访发现，乡间小道两旁生活垃圾和建筑废料成堆，空气中弥漫着一股焚烧的焦味。

黄月琴的愿望引起了在场人大代表的共鸣。环境恶化不是一村一镇之事，是亟待解决的民生大事。

2015年9月15日，上海市委、市政府在勤奋村召开现场会，部署推进合庆镇环境综合整治，对全市加强违法建筑拆除和环境综合整治工作进行全面动员。

现场会拉开了“五违四必”区域环境综合整治的大幕。

“五违四必”，意即在整治违法用地、违法建筑、违法经营、违法排污和违法居住这“五违”现象中，要做到安全隐患必须消除、违法无证建筑必须拆除、脏乱现象必须整治、违法经营必须取缔“四个必须”。

浦东新区将合庆镇作为补短板的样本，将环境整治作为补短板的突破口。

新华社记者2016年1月写道，一年间，合庆镇拆除近79万平方米的违法建筑，动迁一批污染严重的企业，启动89条河道的综合治理……老百姓关了十多年的窗户终于敢再打开。

“违建拆了，未来这里的人靠什么生存？如何度过这个转型期？怎样造血？”上海市人大代表许丽萍又提出了新的疑问。

浦东新区的回应是，把拆违、河道整治、环境治理等工作与畜禽退养、产业结构调整及建设用地减量化等结合起来，与郊野公园建设、发展高效优质农业及休闲旅游等结合起来，与区域规划调整和新镇区建设结合起来，确保群众眼前利益和长远利益相统一。

用上海市长杨雄的话说，就是“边整治边规划”，谋划好区域整体长远发展大计。

与合庆镇类似的还有普陀区红旗村、闵行区许浦村，韩正同样暗访过的这两个村还是有名的“城中村”。

“没有排污设施体系，污水粪便随处可见。”上海媒体这样记录2016年首个工作日对红旗村的暗访见闻：地下废品回收站、废弃的铁路工棚、无证照印刷厂连成一片，废品成堆、垃圾如山、私拉电线如麻，堆满无证无照食品的无证无照冷库和餐饮小店混杂其间……既没有可用的消防栓，消防车救护车也无法进入。

许浦村也曾是一块在高速发展中迷失的区域。只有525户村民，却有60万平方米的违建，夏天高峰时这些违法建筑每天将45吨污水排入只有2公里长的许浦港。而村民之所以多年不愿拆除违建，就在于全村违法搭建的民房收益每年可达约6600万元。

在几次暗访调研后，韩正感慨，到现场看后，有些情况在办公室里是很难想象的，在会议室讨论是讨论不出来的，听汇报是没有这种感受的。

“杜绝一切慢腾腾、笃悠悠，主动向前一步补齐短板。”“在一任、干一任，不能把问题留给下一任。”他说。

去年下半年，上海首先推出了11个重点区域的环境综合整治，涉及9个区县。今年，上海又启动了“17+X”重点区域整治任务。

“十三五”开局之年，在加强自贸区、科创中心建设等长板的同时，上海正举全市之力，点面结合补足在城市管理方面的短板。

二

如果说“五违四必”区域环境综合整治是上海补短板的第一个重要抓手的话，那么道路交通违法行为大整治则是另一个“超常规”抓手。

交通问题是特大型城市永恒的主题和难题。一位松江区的市民曾向澎湃新闻抱怨身边的违停现象：“（过去）乱停现象很严重，明明有地下车库，但私家车就停在绿化上、停在马路牙子上。郊区的交警力量比城区薄弱，出于对警民关系的考虑，交警罚单开得不多。”

一线调研和交通大数据分析显示，当前上海综合交通管理存在五方面突出“短板”：

一是道路拥堵形势严峻，9个快速路区段、14个地面区域、43个交叉口呈现常发性拥堵；二是轨道交通高峰拥挤严重，其中10条轨道交通线路高峰时段处于超负荷运行状态；三是地面公交吸引力低，高峰时段平均运营时速低于每小时12公里，换乘不便；四是路网局部连通性不高，58条“断头路”亟须打通；五是交通运营秩序不佳，中心城区存在58个秩序易乱的交通集散点。

交通违法行为易发多发，是导致上海道路交通秩序混乱的主要问题。其中，机动车乱停车、乱占道、乱变道、乱鸣号、涉牌违法、路口违法，机动车逆向行驶、非机动车乱骑行、行人乱穿马路、非法客运猖獗等，是最突出的交通违法行为。

道路通行不畅，刺痛的是每个市民的心。

上述松江区的市民说，如今，交警明显加大了执法力度，禁停路段划上了黄线，“报纸电视微博微信也在广泛告知市民，接孩子、买菜、买早点，能不开车就不开车，大家都开始约束自己的开车、停车行为。”

除了对机动车严格执法，相关管理部门对违法违规的非机动车和行人也加大了整治力度。

4月15日21时，上海市公安局黄浦分局官方微信开设“曝光台”栏目，以照片配文的形式，曝光了12位闯红灯的行人。

在这则曝光信息中，每个被曝光者的信息包括违法行为、放大的被曝光人正面头像和违法行为发生路段，曝光图像清晰。首次被曝光的12人中，有4名“组团闯红灯”的外国人。

上海市民很难不注意到，今年三四月间，申城街头的交警、协警力量大大增强了。

上海一名基层民警告诉澎湃新闻，他们的工作量比以前增加了不少。

“原先，城区一线排堵交警在早晚高峰结束后就可以休息，听指令处理周围发生的事故和违停。现在高峰结束后，还要继续工作，处理各种交通违法。每工作一个小时可以休息半小时，之后接着工作。”

他说，连一些内勤科室岗位的民警，被派去支援早晚高峰岗位的次数也增加了一倍左右。

这样的加班加点，正是为了补上上海城市交通中最突出的短板，而标准、执法、管理都要做到“最严”。

3月24日启动的大整治行动，两个多月来力度不减，效果初显：5月份以来，上海道路交通类110报警总数日均7958起，比4月份减少6%，比3月份减少10%。上海市统计局的全市专项调查显示，96.7%的受访群众支持整治，78.7%的受访群众认为整治工作成效显著。

上海还将及时梳理分析一线执法过程中遇到的突出问题，尽快修订相关地方法规，为一线执法队伍提供强有力的制度支撑。

三

环境综合整治和交通综合治理两件补短板工作，能看出上海的“睿智”与“务实”。

此前，上海市委2014年一号课题是“创新社会治理、加强基层建设”。补短板，又是一次对上海创新社会治理成果的检验。

2014年以来，上海开展了20年来最大的一次基层治理改革，基层机构工作重心转向公共治理、公共服务、公共安全。

同时，警方也推动执法力量下沉，社区民警跨前一步，进入居委会参与社区综合管理，将警务、治安工作与社区工作融合。

2015年1月，上海市委拿出了2014年的一号课题成果——《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》以及6个配套文件。

依靠基层组织的社会动员能力和群众工作能力，今年春节上海实现外环以内烟花爆竹基本“零燃放”，守护了一个安宁祥和的春节。

补短板，最需要依靠的也是基层和群众。

拆违工作，曾让闵行区委书记赵奇感到忐忑。

上海观察记者这样写道，赵奇坦言，许浦村拆违工作一度让区四套班子压力巨大：“一怕利益调整难，二怕百姓不支持，三怕基层干部不卖力。”

华漕镇党委书记琚汉铮也有同感，尤其对能否割断错综复杂的利益纠葛，他起初信心并不足。

但几个月后，他们都发现当初的担心是多余的：“我们低估了群众的热情，低估了干部的能力和决心。”

在闵行全区“三级干部千人大会”的倡议下，华漕镇的党员干部带头拆除自家违建。琚汉铮说，通过“党员干部先拆、集体先拆、老板先拆”，“改变了群众历来认为干部和违法建筑利益主体之间有利益纠葛的看法，重新树立了政府公信力”。

1000万平方米以上，这是闵行区今年初设定的全年拆违任务，但现在这个数字已经重设了：1200万。

越拆越多，恰恰是因为群众被发动起来了。

“把群众发动起来，他们对违法无证建筑的容忍度就低了：你这里拆了，为什么我这里不拆？”赵奇说，因为群众对违建的“零容忍”，新上报的违建也就越来越多。结果是，越拆越多，越拆越顺。

交通综合治理工作也是如此，不仅需要每一个部门献计出力，更需要每一个道路交通参与者尊法守法，要使民众参与到补短板的行动中来，共享整治的成果。

上海的补短板工作就是要让群众有更多实际感受，有更多获得感，“要把群众满意作为衡量工作成效的标尺”。复旦大学政党建设与国家发展研究中心常务副主任郑长忠认为，补短板是贯彻“协调、创新、绿色、开放、共享”五大发展理念的重要内容，其目的就是为了创造良好的社会环境，实现共享。

清理“五违”、整治交通违法，难免让一些人“利益”受损，但受益的必定是绝大多数人，以及这座城市的未来。

四

2014年、2015年，中共中央总书记、国家主席习近平在参加全国人大上海代表团全体会议时曾谈到，创新社会治理，要以最广大人民根本利益为根本坐标，从人民群众最关心最直接最现实的利益问题入手。

创新社会治理，是推进国家治理能力现代化的重要内容。而补短板的过程正是上海创新社会治理、实现社会善治的重要体现。

在中国社会科学院副院长李培林看来，与“社会管理”相较，“社会治理”聚焦于激发社会组织活力、预防和化解社会矛盾、健全公共安全体系，更强调社会力量的作用而非政府的管控，也更加强调制度建设。

“要巩固补短板的效果，最好的方法就是形成机制，让社会共同维护共同建设。”上海政法学院社会管理学院院长章友德对澎湃新闻说。

“当好全国改革开放排头兵、创新发展先行者”，说到底不是一句空话。补短板，是长期坚持、久久为功的重要任务，上海正力推其形成常态长效机制。

复旦大学马克思主义研究院副院长刘建军建议，上海在通过补短板来提高城市治理水平的同时，要进一步优化城市治理。以交通综合治理为例，他认为应当通过这项工作改变人们不文明的日常出行行为，提高公共出行的文明指数。因此，理念明确、媒体宣传、制度保障以及来自社区、学校、家庭等一系列的教育尤为重要。

上海政法学院社会管理学院院长章友德说，在上海的补短板工作中，看到了广泛的社会动员和有效参与。“所有的上海市民，都是社会秩序的建设者和参与者。”