新加坡经验难复制,“拥堵费”当有北京模式

澎湃新闻特约撰稿 西西里闷牛 郑城

2016-06-19 21:21 来源:澎湃新闻

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5月26日,北京市环保局、交通委在北京市政协召开的雾霾治理问题提案办理协商会上表示,在充分借鉴新加坡、伦敦、斯德哥尔摩等城市经验基础上,初步制定了本市交通拥堵收费政策方案和技术方案,目前正在组织进一步深入研究和论证。
其实,今年以来,北京有关部门和领导,已经通过不同渠道,多次透露了有关“拥堵费”的信息。
1975年,新加坡在全世界第一个实施了中央商务区(CBD)通行证收费制度,确实收到了较好的效果,并形成了新加坡模式。由此,关于拥堵费的研究,一定绕不开新加坡的实践。而北京也提到,要充分借鉴新加坡经验。
那么,新加坡模式究竟是什么?中国大陆的特大城市,或者说北京应该从新加坡经验借鉴哪些内容?
笔者以为,新加坡模式是独特的,无法照搬。创造出北京模式,可能是当下的不二选择。
未雨绸缪
新加坡在面积上只是个“蕞尔小邦”。英国人1819年到来之前,它还只是150人的小渔村。而新加坡常住人口现约554万,国土面积仅有720平方公里(30%领土面积来于不断填海)。但新加坡的世界影响力并不小,是世界最富裕的国家之一(2015年人均GDP高达6.5万美元),是国际著名的航运中心和金融中心。
更重要的是新加坡的软实力。对文化亲缘的中国大陆,这尤其有相当的吸引力。新加坡所创造的一些创新而又不乏争议的制度,使其建立了一个高效而又独特的社会。在交通领域,新加坡是很多大胆设想的先行者,拥堵费就是其中之一。
新加坡1965年独立建国后,经济以两位数的增长率(前10年平均增长率达11.2%)加速发展。到1975年,人均GDP已达6100美元,人口增至约220万人。这时,小汽车逐渐进入家庭,私人小汽车每年增长8.8%,彼时己达14.3万辆,相比1965年增长了80%以上,汽车总数近20万(千人汽车保有量约90辆)。但交通基础设施建设则要慢很多,同期道路长度只增长了24%。供求失衡下,拥堵自是期然而至,核心区高峰期时速降至27公里。
事实上,相比中国大陆的很多城市,其时的新加坡车不算多,路也不算堵。以北京为例, 2015年千人汽车保有量已接近260辆,是1975年时新加坡水平的2.9倍。2015年全路网高峰期主干道时速22公里,晚高峰更低至20公里,比当时新加坡核心区低23%。
新加坡因其特殊的地缘和政治环境,领导人有极强的危机意识,凡事未雨绸缪,交通管理也不例外。独立后,很快意识到1958年编制的城市总规已不合时宜。1968年,新加坡政府在联合国、世界银行等国际机构有关专家的帮助下,开始重新编制城市规划和交通发展战略,1971年完成报告撰写。报告预计,20年后(1992年)在维持现有政策的情况下,新加坡的私人小汽车数量将是现有水平的3倍。由此,新编制的城市规划和交通发展战略,明确了交通供需两侧手段并用的思路,提出了包括土地混合利用、高密度开发、分散城市中心、增加道路基础设施和公共交通、限制个体交通等策略和具体计划。
成效显著
1974年1月,针对交通拥堵不断加剧的情况,新加坡成立了跨部委的道路交通行动委员会。当年5月,委员会即向公众公布了“区域通行证”方案。方案预计,对早高峰进入核心区的车辆实施有偿通行证管理后,交通量可下降25-30%,交通可恢复畅通。
工作人员在检查通行证。
在长达一年的宣传后,1975年6月2日开始,新加坡在早高峰实施核心区通行证收费,在全世界开启了以经济手段调控城市交通的先例。实施后,早高峰进入管制区的交通量大幅下降了73%,而不收费的晚高峰只下降了6%(1989年才实施晚高峰收费)。为避免缴费,早高峰收费前半小时交通量则增加了23%,可以免费的合乘车(4人以上)增加了60%,达到进区小汽车的37%。管制区高峰期的平均时速增至33公里,提升了22%。此外,经过新加坡、美国交通部及世界银行组织的联合专家组的跟踪比较调查,并没有发现对管制区域的商业有明显影响的证据。从这些数据看,可以说“区域通行证”方案目标超预期实现了。
事实上,新加坡“区域通行证”方案包括“一揽子”措施,除了通行证收费外,比较重要的措施还有4项。其一,是停车换乘,在管制区外沿线设置了约1万个P&R停车位;其二,是增加公交车150辆,并利用高峰期闲置的校巴建立了专门的接驳巴士公司,在停车换乘场与核心区间开行直达快线。为吸引小汽车出行者,停车费及接驳巴士的月票总费用低至30新元(13美元);其三,是管制区停车费提价100%以上,停车费从每小时0.4新元涨至1新元(首小时0.5元),进一步引导个体交通转向公共交通;其四,是将车辆注册附加费从66%增至100%(1974年刚从25%提至66%)。
60新元的通行证月票。 
在这些综合措施作用下,新加坡交通基本保持了平衡发展。实施后,小汽车增长维持在3%的低增长水平,进入管制区的车辆,即使到了1985年,仍比实施前减少60%,而私人小汽车已增加了38%。相反,公交规模则扩大了191%,出租车也增加了112%。
管制扩大化
1986年,受到经济危机影响,新加坡小汽车数量下降了2.7%。但第二年开始,增速明显加大,此后三年,年平均增速上升到6.8%。更重要的是,交通设施供给稳定增加,但汽车增速波动相当大。1990年,议会道路运输专门委员会组织的一个研究建议,引入“汽车配额管理”平稳汽车增速。
研究人员认为,如果单靠拥堵收费,收费必将不断上升以维持交通运行水平。事实上,1990年以前,拥堵收费政策已经历了10次调整,以私家车为例,收费标准从初期的3新元已调整至6新元(包括晚高峰),预计1998年将要达到20新元。
按照行为经济学的研究,人们普遍具有“损失厌恶”心理,过高的收费很可能对中心区的商业、市民生活造成影响。此外,新加坡当局认为,停车费的增长同样有较大负面作用,如搜索车位造成交通混乱、执法成本增加等(事实上,新加坡已基本放弃了利用静态交通控制交通流的策略,改以满足需求为主,即停车设置量大,停车不难不贵)。
为此,新加坡从1990年5月起,在全世界率先使用汽车配额拍卖政策,试图通过经济手段,将机动车增速控制在3%。此外,汽车注册附加费再提高至175%,经济管制进一步加强。
以丰田花冠Altis 1.6这个中低端车型为例,中国大陆售价仅约10万元人民币,而在2016年初的新加坡则需要约55.5万元。其中,汽车销售价仅占18%,税费37%,牌照费高达45%。
2013年以来,牌照价格已有较大幅度下降(超过30%)。如果在2013年买车,车总价将高至69.5万,牌照费占比更达57%。
新加坡全部汽车年均缴拥堵费仅240新元左右,即使经常性进入管制区的车辆,平均每年缴拥堵费也很少超过2000新元。从2016政府年度预算看,拥堵费不足汽车相关收入的1.5%。
以上,我们可以很清楚地看出,新加坡经过一系列的改革后,己形成了牌照费、税费、拥堵费三大汽车消费的经济管制手段。相对而言,拥堵费是更为柔性的措施。
新加坡模式
经过30多年的不断演化后,事实上,所谓的新加坡模式已经形成。从交通角度看,这种模式确实呈现出较好的效果。
以机动车保有量来看,新加坡的千人机动车拥有量只有北京的60%,而北京的富裕程度大致相当于新加坡1993年的水平(2015年人均GDP新加坡是北京的3.8倍);从交通运行看,新加坡2014年底,主干道高峰期时速仍然有29公里,而北京仅仅有22公里。新加坡快速路更达64公里,北京只有35公里。
更重要的是,新加坡车辆一直在增长,但交通运行状况10年来一直在改善(见主干道高峰车速与道路设施供求变化情况的对比图),从这个角度说,新加坡模式是成功的。
主干道高峰车速与道路设施供求变化情况的对比图。
新加坡模式究竟是什么呢?笔者认为,新加坡模式经历了一次范式转换,1990年以前是经济管制,1990年后是数量管制。
1990年后,新加坡模式的本质,首先且最重要的,是数量管制。通过4次调整增速,将车辆总量控制在路网能力范围内,使供求达至相对平衡增长。
新加坡汽车增速变化图。
其次才是经济管制,高昂的税费和牌照费,都在提高车辆拥有的门槛,将拥有车辆的可能性局限在少数高收入人群。
而一旦引入数量管制,经济管制的手段便退居次席。甚至可以说,有无牌照拍卖和高昂税费,对交通运行都无大的影响,这些筑高的经济门槛只是分配手段,甚而嬗变为财政目标。
分析新加坡近10年的政府预算,汽车相关税费占比高达9.5%。2016年预算中,汽车相关税费提供预算总支出的13%。更值得注意的是,交通预算已基本源于汽车相关税费收入,2016年汽车税费预算收入高达93亿新元,占交通预算的92%,而2007年甚至达到了185%!
汽车税费收入与交通预算对比图。
可以用交通比较住房市场。新加坡道路与住房占地分别为12%与14%,两者相当接近。新加坡住房政策同样以其独树一帜闻名全球:90%的自有房率,人均住房面积达到30平方米(几乎多出香港的一倍),其中82%为政府建设的组屋。换句话说,与交通一样,政府也基本控制了住房市场。2016年,来自住房市场房产税的预算收入约41亿,卖地预算收入100亿新元。如果考虑到,交通土地利用效率低(不能如住房高层建设)及对社会经济发展的溢出效应,从财政角度看,交通土地收益甚至可能优于住房市场。
这种比较实际反映了新加坡政府对住房消费与小汽车消费的不同定位。住房是人民安居乐业的必需品,其目标是居者有其屋及促进不同族群融合。而小汽车消费不是必需品,其理念则是“完全的用者自负”,新加坡小汽车使用者支付的不是边际成本,而几乎是完全成本。即便出租车,同样要支付牌照费、税费、拥堵费,公交也是市场化运行。如果说大陆城市是住房土地财政,新加坡就是交通土地财政,这是世所罕有的。
如前分析,新加坡的拥堵收费标准并不高(不同收费点标准不一,基本在0~4新元),而拥堵费收费标准虽在小汽车配额管理实施前不断上调,以使其有效调控,但在实施汽车配额管理后,标准己明显下降。如按实际购买能力,目前的收费标准仅是1975年刚实施时的30~40%。拥堵费更多是微调交通流的时空分布和区域交通量,并非新加坡模式的核心。这是以在机动化早期即有效控制了汽车总量、通过土地利用规划疏解了向心交通为前提,才有可能实现。
新加坡是全世界最富裕的国家之一,同样也是全世界发达国家和地区中贫富差距最大的国家之一(以调整后的基尼系数观之,新加坡为0.412,德国0.295,美国0.345),在亚洲仅比众所周知的香港稍逊。
其交通政策事实上在公平性方面也一直饱受指责。城市道路公共物品的性质,在实践中几不被承认。关于人民是否有权平等使用道路,或者说道路使用是否应该与财产能力完全联系,并没有一致答案。另外,小汽车消费没有为中低收入群体留有空间,政策的效率目标绝对先于公平目标,等等。
此外,新加坡模式之所以能一以贯之,还有一个不容忽视的重要因素:新加坡没有汽车工业,政府交通政策的目标基本不受产业政策干扰。比如,新加坡的新能源汽车政策最能反映此点,新加坡对电动汽车的态度,就是严格考察其全生命周期的排放,不论其动力,全部按统一标准对待。
3月份一位特斯拉车主上牌时碳排放超标的故事颇具代表性。这辆花了车主90000新元的二手特斯拉,经过检测发现,一公里需要耗电440瓦时,按照测算对应的全生命周期公里碳排放是220克,属严重的碳排放超标,不仅没有获得预计的10000新元的奖励,根据2015年7月新实施的车辆碳排放(CEVS)管理政策,反而要征碳排放附加税15000新元(约72000元人民币)。实际上,新加坡电力95%是源于天然气发电,1%是石油,4%是太阳能,在世界上已经是比较清洁的了(中国煤炭发电占72%)。
由此,可以看出新加坡的政策具备目标单一的优势:电动汽车政策仅是一个交通政策与环保政策,并不是科技政策,更不是产业政策,是补贴还是应该要征税,完全根据全生命周期碳排放水平来确定。
北京模式?
2015年北京交通运输投资高达827亿元,投资不可谓不大,但城市道路里程只增加了0.1%,供给增加已难有空间。机动车也仅增长了0.5%。但是,公交系统客运量下降仍达到惊人的6.7亿人次,全年拥堵天数(平均拥堵水平达到中度以上)同比增加了42%,日均拥堵时间增加了50%,显然,北京的城市交通发展趋势相当令人担忧。政策工具己是捉襟见肘,大胆创新的交通政策势所必然。
拥堵只是一种交通供求失衡后的现象。拥堵的产生,不是少数人的责任,而是北京560万车主以及几乎所有交通参与者(包括管理者)的共同责任。
当然,小汽车使用者占用的道路资源更多,责任自然也更大。而其造成的后果,所有参与人都要承担。解决拥堵的措施,并不应被理解为是需要部分车主做出“特别牺牲”,而是属于财产权人基于公共利益所应承担的义务范畴。如果没有其它更多的社会成本,拥堵本身可能就是解决拥堵的一种方式,强化公交优先可能也是一种解决思路。
但拥堵并非只是一种交通现象,更重要的是其带来的污染增加等其它高昂社会成本,使得小汽车使用者的私人成本与社会成本分离更加严重。
因此,笔者以为,在北京机动车已达到了如此规模,甚至还存在大规模的路内外免费停车的情况下,决策者恐不可能期望,在几乎已成为国内特大城市中汽车使用成本最低的城市之一的情况下,还以单一的 “拥堵费”来解决拥堵。
更重要的是,北京的管理部门恐怕也很难如新加坡当局那样,得到足够授权,通过频繁地动态调整政策以使其获得预期效果。
不过,小汽车在高峰期产生的私人成本与社会成本严重分离的问题仍然需要缓解,征收“减排补偿费”(简称为“减排费”)可能更为妥当。
没有市场定价,任何资源的竞争性使用,必然导致租值消散,资源的价值在极端情况下会趋近于零,造成极大的社会损失。对城市交通而言,就是严重拥堵导致的时间损失和环境污染。相比其他任何资源使用规则,只有在市价下,租值消散才会最小。从资源价值最大化的角度看,以市场价格竞争方式作为资源分配准则,应是理性选择。
然而,道路是公共物品己是社会普遍认识。理论上,其产权属于所有市民,不同市民有不同的价值权衡,经济价值、公平价值、环境价值各有拥趸,一些人不屑的“效率低下”可能恰恰是另一些人看中的“相对公平”。价值最大化很难单以经济价值囊括。
当下民间社会已积累太多情绪,任何收费措施都可能成为滔滔情绪释放的闸口,甚至标签化为“为富人谋取特权”。因为理性论述空间狭促,相应部门面临压力之大,便可想而知。而在互联网时代的当下,公平甚至已被视为比效率更稀缺、更珍贵的价值。北京的“摇号”以彰显“平等”著称,“尾号限行”体现了相同的逻辑。至于“拥堵费”的收取,显然不可能完全颠覆既有理念,需要创造“北京模式”,其要义就是效率与公平兼顾,赢得大多数人支持。
此外,收费必须要使市民能得到直接的好处,包括交通的好转,甚至是经济利益。经济手段既要缓解单纯行政政策的刚性,又要适当体现效率,熊掌与鱼兼得,确实需要智慧。
为世界贡献交通治理的北京模式,体现中国创造新制度的软实力,直情径行,实是一项艰巨的挑战,又何尝不是北京的一次机会。
(作者西西里闷牛系广州交通专家,郑城系加州大学伯克利分校工程博士)
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关键词 >> 新加坡,拥堵费,小汽车,停车,私家车,北京

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