“双一流”取代985、211更符合国际经验，也面临新挑战

6月23日教育部通过官方网站宣布失效382份规范性文件，其中包括与建设“985”、“211”工程相关的文件，比如2013年颁布的《关于印发“985工程”建设管理办法的通知》、2010年颁布的《关于补充高等教育“211工程”三期建设规划的通知》，该通知明确称“已失效的规划性文件不再作为行政管理的依据”。6月29日教育部接受采访时表示，中央将对新时期高等教育重点建设做出新部署，统一纳入世界一流大学和一流学科建设，表示“教育部等正研究制定实施办法和配套政策，拟于今年内启动新一轮改革”，明确将废除985、211工程的重点建设战略，以“双一流”战略代替985、211战略。

双一流战略与985、211工程有什么区别？

教育部网站显示，211工程是面向21世纪、重点建设100所左右的高等学校和一批重点学科的建设工程，985大学则包括北大、清华加上复旦、南大、浙大、中国科技大、上海交大、西安交大、哈工大的9所高校以及后来加入的其他30所高校。“211工程”从1995年正式启动到2011年第三期结束，中央共投入180亿元，“985工程”一期中央共投入227.7亿，二期中央共投入225.8亿，2010年开始三期建设，中央投入264.9亿。

2015年10月教育部网站上发布《国务院关于印发统筹推荐世界一流大学和一流学科建设总体方案的通知》（以下简称《双一流总体方案），这份文件肯定了985、211的成绩，但也指出现有重点建设工作中存在的问题，“身份固化、竞争缺失、重复交叉等”，新一轮的改革方案，即“双一流”将“坚持一流为目标、坚持学科为基础、坚持以绩效为杠杆、坚持以改革为动力”。

从目前可以获得的信息来看，“双一流”和985、211战略有两个主要的区别：第一个明显的区别是985、211是以学校为资助主体，“双一流”是以学科为资助主体，突出以一流学科建设带动一流学校建设，《双一流总体方案》称“要围绕主干学科，强化办学特色，建设若干一流学科，扩大国际影响力，带动学校进入世界同类高校前列”。第二个主要的区别是打破“身份固化”，引入竞争机制，将建立以绩效为导向激励约束机制，强调希望建设的是“特色鲜明”的学校，《双一流总体方案》称“资金分配更多考虑办学质量特别是学科水平、办学特色等因素，重点向办学水平高、特色鲜明的学校倾斜，在公平竞争中体现扶优扶强扶特”。

双一流战略是更符合建设世界一流大学规律的方案

关于世界一流大学建设，一直有一个争论，就是现有的评价体系，尤其是大学排名，会将世界一流大学的定义单一化，容易造成“千校一面”，好像只有大型、综合、研究型的大学才叫世界一流大学，然而世界一流大学应该有多种样态，应该有不同的建设路径。著名国际高等教育专家、美国波士顿学院终身教授菲利普·阿特巴赫就多次表示，“世界一流大学须打破路径依赖”，“世界一流大学只是一个比较的概念，在国际上并没有一个统一的标准”。从国际经验上看，其实有很多小而精的世界一流大学。比如伦敦大学教育学院，从2014年开始连续三年被QS评为教育领域内世界第一，常年在英国的科研评估中占据教育领域内第一名；比如伦敦商学院，从2011年连续三年被《金融时报》评为全球商学院世界第一，被公认为欧洲最顶尖的商学院，全球最顶尖的10所商学院之一；比如美国威廉姆斯学院，是美国最著名的文理学院之一，在2015年《福布斯》美国大学排名中位居全美第二位，超越哈佛、耶鲁、普林斯顿。这样的例子可以列一个长长的单子，它们无疑都是专业领域内最顶尖的学校，但如果放在综合、庞大的评价体系里，就会毫无竞争力。

985、211的评价体系更有利于大型、综合的学校，这个评价体系也更有可能将世界一流建设引向大型、综合的单一方向，然而每个学校有自己的历史、优势和文化，应该有不同的战略定位、发展方向和建设路径，“双一流”战略可以容许并促进这样的多样性，这是更科学，也可能是更有效的方案。就像阿特巴赫教授说的：“不管用什么名称，好的一流大学，好在哪里，一流在什么地方，最终都是在学科上体现的。一流大学和一流学科有着非常直接的内在联系，有了一流学科才可能有一流大学，世界上不存在没有一流学科的一流大学，但世界上任何一所一流大学，也不可能在所有的学科都达到一流”。从这个角度看“双一流”是在建设更本质的世界一流大学，可以实现从单一到多样，从形式到实质、从统一的行政规划到尊重学校差异的转变。

双一流战略更符合政府对大学拨款的国际经验

纵观高等教育发展先发国家的经验，他们的政府对大学的拨款多采取以学科、绩效为基础的方式。

比如英国政府对大学的拨款，尤其是科研拨款，非常明显地体现出以学科为基础、以绩效为导向的方式。英国政府管理对大学拨款的机构叫高等教育拨款委员会（Higher Education Funding Council for England，简称HEFEC）。根据HEFCE今年五月发布的《2016-2017 HEFCE拨款指南》，政府今年预计为大学拨款36.74亿英镑，其中研究经费15.78亿英镑、教学经费13.60亿英镑以及其他包括知识交流、资产投资、公共设施建设方面的投入。拨款最多的两项，教学方面主要依据学生数量以及一些兼顾教育公平的投入，研究方面则很大程度上基于绩效评估。

英国政府研究经费拨款基于的研究绩效评估被称为“研究卓越框架”（Research Excellence Framework, 简称REF），每四年进行一次，最新一次评估在2014年底公布了评估结果。评估分为36个学科领域，由参与学校自主选择希望参加的学科领域，决定参评的教师，撰写参评材料，由各学科和行业的专家组成的评审委员会评审材料，按照研究产出（占比65%）、研究影响力（20%）、研究环境（15%）三方面给出评级，级别分别为四星（国际领先）、三星（国际优秀）、两星（国际认可）、一星（国家认可）、无级别（未能达到国家认可的水平），只有达到四星和三星的参评项目才可以获得政府拨款。

值得注意的一点是，REF并不提供以学校为单位的整体评估结果，只有分学科领域的表现报告。当然，拥有四星或三星项目越多，学校就可以获得越多资助。这也支持了阿特巴赫上面的观点，“有了一流学科才可能有一流大学”。

美国政府对大学科研经费的分配则更加体现竞争和绩效的原则。美国大学获得科研资助的渠道主要有三个：一是联邦政府基于项目的竞争性科研经费；二是联邦政府基于国家科研平台（实验室）的公共科研预算；三是来自州政府基于绩效的经常性科研经费拨款。其中第一种占到联邦政府给大学科研经费总额的90%以上。美国政府资助大学科研的一个显著特征是以绩效为基础自由竞争。联邦政府没有统一的全国机构，而是将经费发放管理权放到职能部门，比如美国国家科学基金会、国防部、能源部等，各部门根据自己的需要提出资助计划，大学根据自己的优势提出申请，评估也是采取“同行评议”的方式，决定评审结果。

从国际经验上看，以学科、绩效为基础的拨款方式也是被普遍采用的方法。

双一流战略面临的挑战

虽然双一流战略更加符合建设世界一流大学的规律和国际经验，但是具体实施可能还需要解决很多问题。最现实的问题可能是如何确定具体的评估方案。既然是以绩效为基础，那么绩效如何考核？以什么样的评估体系，像英国一样不仅注重科研产出和环境，还注重研究影响力，还是仅仅考核研究产出；由谁来评估，同行评议还是政府主导评审；具体的评估流程如何设计；实施的时间安排和计划等等。这些可能都是要在新战略确定后需要一点点琢磨和讨论的细节。

其次，虽然竞争机制的引入的确可以带来很大的活力，可以为建设世界一流大学提供多样化的路径，但是建设世界一流大学可能不能完全仰仗自由竞争。虽然985、211工程即将被取代，但是985、211工程建设的学校和形成的基本格局还会在那里，学校也会在这个基础上参与下一轮竞争，会有多少学校可以获得新的机会现在可能还不明朗。就像英国的科研评估，每四年评估一次，但是评估的结果并不会有太大的差别，上一轮前端的学校下一轮多半还会保持这样的位置。

以学科为基础也会存在这样的问题，如果学校都以优势学科竞争，在优势学科上持续投入，也会导致现有一些相对薄弱的学科被边缘化，进而产生一系列人员、结构上的调整。