权威解读丨战后土耳其为何屡屡发生军人干政？

土耳其是“后发现代化”国家中较成功的范例。 土耳其的民主化经验提供了考察政治体制转型与社会稳定之关系这一问题的历史个案。二战后，土耳其迅速地从威权主义政体过渡到多党民主制，政治民主化的实行扩大了政治参与，但也使土耳其社会形成了碎片化的政治集团，各政党为了自身利益而置民族、国家利益于不顾，社会随之陷入分裂与冲突的泥淖，政治稳定不复存在。在此情况下，军方作为独立的政治力量登上历史舞台，并以危机管理者的身份多次干预了文官政治的发展进程。

从上世纪60年代开始，军队走上了土耳其国家政治舞台，至1980年9月，军队先后三次干政。

战后土耳其三次军人干政

先介绍一下土耳其这三次军人干政的概况。

第一次 1950年5月，民主党通过大选上台执政。1950年5月-1960年5月一直担任总理兼民主党魁的曼德列斯，对内实行独裁统治：他打击在野党和一切不同政见者，不准报纸，电台批评政府，不准工人罢工，禁止群众集会和示威游行，违者予以监禁或罚款等处理。在这一时期，曼德列斯还利用居民的宗教感情，反对凯末尔的世俗主义，军队的地位也受到严重挑战。1960年初，陆军司令古尔塞勒至函国防部长提出总统必须辞职，内阁必须改组等要求，但曼德列斯置之不理。1960年5月27日，军队动武，逮捕了总统、总理等民主党议员，解散议会，成立了以古尔塞勒将军为主席的全国团结委员会（National Unity Committee），接管政府。“军队的接管在安卡拉和伊斯坦布尔引起了公众的极大兴奋和赞誉。” 古尔塞勒出任国家元首兼军政府总理至1961年11月“还政于民”。

第二次 土耳其各政党代表不同阶层的利益，他们之间相互争权夺利。到1970年，学生罢课、工人罢工、抢劫银行、绑架企业家和美国军事人员的事件相继发生；同年3月，在东部地区发生强烈地震，政府救济不力，引起社会不安；8月，货币贬值，物价继续上涨，人民怨声载道。特别是执政党正义党内部发生分裂，政府难以施政。鉴于局势严重，1971年3月12日，军队总参谋长和陆海空三军司令联合致函总统和参、众两院议长，要求建立一个强有力的、受人们信任的超党派政府，并按阿塔图克的原则，进行改革。否则，军队将按保卫和保护共和国的法律规定，接管文官政府。慑于军队的压力，德米雷尔总理的正义党政府在召开内阁会议后即宣布辞职。

第三次 上世纪70年代中期后，土耳其出现了两大对立政党共和人民党与正义党轮流执政的局面。他们相互倾轧、互相拆台，使政局日益动荡。暗杀活动使上至前总理和政党议员下至新闻记者和普通群众丧生。“在1978年至1979年共和人民党执政的十二个月内，暴力活动剧增，有2400多人被杀害。” 土报惊呼土耳其已陷入内战的边缘。由于政局动荡和没有一个稳定而强有力的政府，加之70年代中期美欧国家发生经济危机对土耳其的冲击，土经济也严重恶化。面临上述险恶的政治、经济局势，干政前军队总参谋长埃夫伦将军一再发出警告，要求政治家们尽快携起手来，消灭无政府主义、恐怖活动和分裂主义，但政治家们对人民的实际利益视而不见。1980年9月12日，土耳其军队开进首都，占领电台和政府要害部门，并通令解散议会，禁止一切政党活动并对四大政党领袖实施保护性的拘留；同时组成以埃夫伦总参谋长为主席，由陆、海、空、宪兵四大军种司令参加的新的国家安全委员会，直接接管文官政府，并实施军法统治达3年之久（1980年9月-1983年11月）。

三次军人干政的特点

土耳其的这三次军人干政与其他国家的军人干政有很大的不同。“1960、1971和1980年土耳其的军方干预与大多数20世纪的军人政变根本不同，在那里取得权力的军队的强者们可以在很长一段时间里掌权。” 有学者概括为：1、土耳其军队接管文官政权前，总是事先说出警告，提出要求，当警告和要求无效时，才接管政府（如1960年和1980年的两次军事接管）；如文官政权接受警告和要求，主动辞职，则军队不进行接管（如1971年“备忘录”式的政变）；2、土耳其军队接管政权后，一俟政局稳定，即“还政于民”，而不建立长期的军人政权。 这一认识是很有见地的，而且进一步分析，我们看到，干政的过程是不流血的。如果把三次军人干政的这些特点与军方在干政后实施的措施联系起来，我们就不难发现这三次干政是一个稳定政治秩序、逐步深入推进民主化的过程。

第一次军人干政后，权力集中在了以古尔塞勒将军为首的38位军官身上，全国团结委员会（NUC）就是由这38个人组成的。这38个人都是什么样的人呢？“五人是将军，六人是尉官，其余都是校官；二十二人是在第二次世界大战后出生的。这些人大多是在二十年代和三十年代凯末尔主义鼎盛时期受的教育，他们在各种公开会见中，都宣称参加革命为的是使阿塔图克的改革重新回道轨道上来。政变时期，他们大多占据了要职……” “他们是新形势下的‘青年土耳其党人’，控制着一个临时政府和由技术专家组成的非政治性内阁。” 但是，全国团结委员会（NUC）中的这38个人在所有问题上并非意见一致，而且，这一事实越来越明显了。最后，以突尔凯什上校为佼佼者的最年轻的14名军官于1960年11月被清洗出委员会。

在这些军官中，早期有实权的人物是突尔凯什上校，他是总统顾问，“是全国团结委员会中的激进代表，他想对政治体制有一个根本性的变革，并且对政党毫不信任”。 奥扎格也是这14名军官中颇有影响的一位，同时也是突尔凯什上校的亲密伙伴，他解释说：“这次干政是为了阻止内战。土耳其军队是民族的（national）军队而不是帝国的(imperial)军队……军队属于民族而不会支持或反对任何一个政党，但是，军队服务于人民和宪法，并且服从民族利益……” 奥扎格认为，其他军官和他们的冲突在于在把政权交给文官政府前“全国团结委员会”是否应长期掌权。这14位军官坚持认为，应该建立强有力的权威统治，就象原来凯末尔时代的统治那样，以此来保证社会公正，大众教育和经济发展，而这一些又是文官政府所做不到的，因为他们局限于党派私利。尽管这14位年轻军官在很大程度上与高级军官是一致的，但是，由于他们主张建立长期的军事管制，而且积极介入政治事务，力主实行激进政策，因此，他们在1960年11月被清洗出委员会。从这一方面我们可以看出，军方干政的目的不在于夺取政权，建立威权统治。这也是这次干政的民主性所在。

土耳其军方干政后实施了以修宪为主要内容的改革，这显示了军方干政对于促进民主化进程的作用。1960年干涉的结果是，土耳其建立了比它历史上的任何其他政体更加自由的政体，一个明显的证明就是1961年的土耳其宪法。新宪法“不仅使政府重新制度化，而且还扩大了基本权利和自由的范围”。 一方面，新宪法规定了有效的监察与平衡制度，来限制被选出的议会的权力。这些监察包括由法庭检查法律是否合乎宪法；还加强了政府会议的权力，它可以与检查法律的法庭一样在执行委员会的法案之上运行；给司法以有效的独立权；建立了第二个立法院（共和国参议院）；给一些公共机构，如大学和广播电视公司以实实在在的自主权。 另一方面，宪法扩大了公民自由并给予广泛的社会权利，它“保证了人民民主、自由、言论、结社的权利……更重要的是，1961年宪法确立了多党制的原则，明确规定，‘不论是执政的或在野的政党，都是国家民主生活中不可缺少的实体’。” 有学者评价说：“新宪法在土耳其政治生活和宪政法规方面引入了新的改革。它的主要目标是最终解决让土耳其在自由方面更加发展的问题，而且还相应地意识到了这样一个观念，即创建一个国家就要使其更文明、繁荣和民主。”

1961年宪法是由全国团结委员会和主要由前共和人民党的官员控制的新推举的代表大会以及一些知识分子准备的，也反映了这些团体基本的政治价值和利益。 而国家团结委员会即1960年中级军官发动政变后一掌权就成立的“革命委员会” ，因此，1961新宪法包含的政治民主化的倾向体现的是军方的政治要求。

1971年政变关注的重点是“法律和秩序，致力于加强政治统治”。 这次干政主要是针对文官政府无力制止全国的暴力冲突。这次干政主要的结果是，议会对宪法做了重要的修改。“过于自由的宪法条款给了极端分子在宪法的允许下瓦解宪法的便利。这些条款已被修改。根据《欧洲人权公约》第17款制定的新条款被用于对滥用权力和滥用自由的监督。对《刑法》和《组织团体法》的修改将填补另一个有利于极端分子的漏洞。对《政党法》和《选举法》的修改将防止对政党机器的滥用。” 这些对于宪法的修改是在面对国家稳定受到暴力活动严重威胁的背景下做出的，是对国家法制建设的进一步完善；是对民主政治的切实维护，而且对《政党法》和《选举法》的修改也是民主政治发展的一个重要步骤，这些便是第二次干政的主要成果。

1980年9月12日军队的第三次干涉同样也是在面临险恶的政治、经济局势的情况下发生的。总参谋长埃夫伦在1978年就警告说：“如果暴力活动发展到不能控制的程度，为了挽救祖国的统一和政权，无可置疑，我们将完成武装部队交给我们的任务。” 有学者把这次干涉的概括为：“稳定政局的非常措施”、“制止社会动乱的有力手段”、“防止经济进一步恶化的有效办法”、“重建国家权威”的尝试。 相对于前两次干政而言，第三次干政的影响更为深远：“恐怖主义的残余势力被赶入地下，无数的恐怖活动被肃清并带来公正。在重返凯末尔主义的旗帜下，……在1983年11月6日再次举行自由大选之前，影响深远的社会改革开始实施。”

军政权吸取了1960和1971年两次军管的教训，暂时取缔了一切政党和派别，剥夺各政党领导人和其他一些政治家“以书面或口头形式发表政见”的权力。同时规定，军人执政前从事政党活动的人无权参加制宪会议和将来的的议会大选，不能在未来的政府中任职。

埃夫伦号召要“横扫过去的一切政治渣滓，”清除建立新的民主制度的障碍。政变领导者们认为，现在的问题远比以前复杂。他们认为应重新审查和定义整个民主的概念。在1983年大选移交权力之前，埃夫伦将军和其合作者们就开始着手拟定一个能确保土耳其未来民主的体制。被怀疑的恐怖分子和1980年活跃的政党领袖，两个激进工会组织都被送上了法庭。1981年由军队司令选出的咨询会议拟定了新的法令。咨询会议产生的最重要的结果是1982年11月7日公民复决投票通过的宪法1983年4月24日的《政党法》，1983年5月7日的《工会法》以及1983年6月13日的《选举法》。

1982年宪法采取了总统制政体。土耳其总统成为许多问题的最终裁定者，他还拥有广泛的行政权和其他权力：任命总理和主要官员，主持内阁会议和国家安全委员会（后者的权力亦有新扩大）；如果议会通过对总理的不信任案，他可以重新召集新的选举；另外，他还有权任命司法部门、高等教育委员会和其他一些政府部门的官员。新宪法中还建立了保证制以防止旧政党和极端化的政治团体参与政治，禁止其领导人和活动家五至十年内不能卷入政治。

政府机构清除了数以千计的极端分子。一些被革职，一些被派到影响小的岗位上（如他们被从广播电视等职位上调走了）。新政党的建立必须经过合法的批准而且其领导人也必须经过合法的确认。这样做的一个明显的目标是防止分裂和极端主义。

很明显，这次干政的直接目的是，通过平衡的政治体制保持永久稳定，政治机器的平衡运转可以使土耳其在法制和秩序的基础上的更加趋于稳定。而最重要的是赋予了总统极大的权力。理论上，实行总统制真正的效果是其在实践中的有效性，尤其是在面对土耳其的复杂的政治、社会条件的情况下。而这一尝试将决定土耳其民主的未来和特性。

从上面的分析，我们可以看出土耳其军方干政的一些显著特点，借用一位学者的话来说，“土耳其武装力量在组成、精神和倾向方面与世界上其他的武装力量不同。传统地讲，土耳其军官曾经是为民主而战的领袖。大多数的‘青年土耳其’是军官和土耳其共和国的缔造者……阿塔图克的精神，即进步和现代化，被灌输到所有的土耳其军官中，而且他们也自认为是阿塔图克的共和国与改革的受托人。”

土耳其军方干政的主要原因

对于土耳其军人的这三次干政，可以找出很多原因，但笔者认为，最重要的原因是多党竞争的民主政治的失败。在上世纪90年代以前 ，土耳其军队主要是一支超党派的力量，也就是说，它并不把自身定义为社会上的一个利益集团，也并不认同于任何一个党派所代表的利益群体，它主要着眼于国家统一、政治秩序、社会稳定和民主化的发展等大问题。 卡尔帕特指出：“土耳其军官们继承了久远的奥斯曼帝国的传统，即认同自己是拥有军事实力的政府权威……军方开始并且一直自视为一支现代化的政治力量，并且实际上是土耳其社会的一个独立的阶级，而不是这个或那个阶级的工具。”

土耳其共和国是在凯末尔和伊诺努等一批职业军人领导下，通过武装斗争建立起来的。凯末尔在称赞其军队时曾说过：“我们的军队是土耳其的团结、土耳其的能力和土耳其的爱国主义的象征”。在冷战初期，美国趁机对土耳其进行军事扩张。土耳其接受了“杜鲁门主义”和“马歇尔计划”，并与美国签订了“军事互助条约”。1952年，土耳其又加入了北大西洋公约组织。因此，土耳其军队的武器装备均来自美国等西方国家。其中高级军官都去美国受过训练或深造，受西方价值观念和美国的生活方式影响较深，被视为“军队的精英分子”。

对这三次干预，军方也自视为爱国主义行动。在1960年的全国团结委员会安卡拉公告中军方是这样表述他们的观点的：“由于我们的民主政体已经陷入危机，由于近来的不幸事件，为防止兄弟间的相互残杀，土耳其武装力量接管了我国政府。” “这一行动不是针对任何个人或阶级的。” “由伟大的阿塔图克创立的在国内和全世界坚持和平的原则是我们的旗帜。” 而乌依格尔少校在他的文章《5月27日的意义》中说，“对职务的热爱与爱国主义：冲破这个非法残暴政府10年罪恶统治的时刻最后到来了。冲破这一统治的力量在哪里？它就在于只是以青年的化身出现的组织——军队——之中。”“难道这不是军队天赋的、合法的职责吗？……全体国民含着泪对军队说：‘尽到你们的职责吧！’” 1980年的军事接管后，埃夫伦将军在演说中讲道：“武装部队不得不接管我国的政府，以使土耳其民族获得理应有的繁荣和幸福，给正在被侵蚀的阿塔图克的原则以新的力量和动力，保障祖国和民族的团结，在更坚实的基础上恢复自身失控的民主政体，恢复在逐渐消失的国家权威。” 军方把他们的行动看作是拯救民族于危难之中的爱国行动。用一位西方学者的话来说，“他们的政治影响对政府而言是广泛的。这一影响部分地来自他们对于合法武装力量的垄断和军方的特殊历史，部分地来自于他们在创建共和国中的中心地位。” “在精英主义的传统中,他们自视为民族利益的真正捍卫者……他们还认为自己是国家统一的捍卫者。”

越来越多的土耳其知识界人士（如：奥兹库克、塞马尔和斯尔蒙等记者）确信“军方不是被权力所驱使的”，他们认为是“政治家们而不是军官们应该对土耳其民主（现在）依然面对的难题负责”。

战后初期，土耳其即实行多党制。这一步骤可以说是一种尝试，一种探索，在实际的操作过程中，自然碰到了许多未曾出现过的问题和麻烦。一个重要的表现就是纷纷成立的各政党代表不同阶层的利益，他们之间相互争权夺利，置国家利益于不顾，对于出现的冲突和混乱无法治理。这样，“政府权威最终受到削弱。没有一个强有力的执行机构来实施法律和秩序，政治不稳定，暴力和恐怖活动就随之增加。”

而自上世纪50年代以来,“土耳其需要的政府是，它能承认各个社会集团、把它们分享经济和政治权力的要求作为合法的要求予以接受，并相应地建立起宪法制度。基本任务是在现存的社会集团中根据它们在社会上的力量建立新的平衡，是政权与社会结构和谐协调。” 把精力放在一党私利上的政党不可能完成这个任务,而政党在这时的表现也导致了军方对他们的不信任。这是国家精英（state elite）对政治精英（political elite） 的不信任。“国家精英总是扮演改革尤其是世俗主义保卫者的角色。” 今天的军官们依然把重点放在“整个国家而非个别集团的需要上”。 “政治家被看作是野心勃勃的投机者，热衷于个人地位或财富或两者兼而有之。” 为了一党私利而争吵，忽视国家和人民的整体利益是他们的特点。

麦廷·赫培尔（Metin Heper）认为，土耳其缺乏市民社会的传统。在奥斯曼帝国时期，政治、经济和社会权利集于一个中心，官僚是社会的上层，掌握了权力就成了决策者，就有了特权与财富。在这样的情况下，中产阶级的出现受到了限制。帝国的贵族宁可成为收税官，也不愿意当农场主。他们可以从政府那里得到特权，不关心政府运作是否有效率。而高层的中心对于边缘阶层也采取一种傲慢的态度。边缘阶层追求的是与高层中心建立纵向的联系，而不去考虑同一阶层的横向配合。他们觉得，从中心获得特权比联合同一阶层对抗中心更重要。于是，奥斯曼帝国时期，处于边缘的各阶层不能建立起独立于中心的地位，没有发展出不同于中心的价值或文化，他们是分裂的。虚弱的边缘没有合法性，不可能成为自由政治的推动力量。于是，中心的某些因素成了改革的推动者。而且，奥斯曼的改革是为了国家统一的现实需要。在共和国时代，同样地，改革的原动力也不是来自市民社会，而是来自于上层的精英分子。

这样的传统对现代土耳其而言，很难形成西方那样的市民社会。而实行多党制以来，习惯了中央垂直统治的土耳其人短期内又很难在各个不同职业、不同阶层的集团间进行合作，只会为了自己的利益互相争吵。作为传统的国家精英的代表——军方受爱国主义热情的号召，只能在关键的时刻出来挽救难以收拾的局面。这是土耳其军人干政的深刻原因之所在。笔者认为，土耳其三次军人干政是通过威权主义的手段诊疗政治体制巨大变化带来的不适应症的一个表现。

军方在当代土耳其政治中作用的变化

到90年代，土耳其已基本上完成了向民主化的过渡。如果说冷战期间影响土耳其政治稳定的是极左与极右意识形态的斗争，那么冷战之后，左与右的争论逐渐淡化，伊斯兰势力与世俗力量之间的冲突成为新时期的主要矛盾。在这种情况下，军方干预政治的方式和原因也有所改变。1996年宗教色彩浓厚的繁荣党上台，1997年由于担心繁荣党改变土耳其世俗主义政治的发展方向，军方以一纸备忘录迫使繁荣党下台，这次干政被成为“后现代式干政”。

军队本来就是土耳其世俗主义的最强大堡垒。在伊诺努领导的共和人民党时期，就逐渐重视人民群众中的宗教需要，在学校中恢复宗教教育。 随着形势的发展，军方对僵化的世俗主义政策的态度亦有所改变，开始重视宗教教育的作用，并坚持以世俗主义的原则推行宗教教育，坚持将世俗的突厥传统与宗教的伊斯兰传统相结合，承认伊斯兰教也是土耳其民族重要的文化传统，这就改变了凯末尔时代的官方意识形态。 尽管如此，军方从来没有放松对伊斯兰教政党的警惕。

在2007年的总统选举中，候选人居尔出身于伊斯兰主义的正义与发展党（AKP），土耳其的世俗主义者在当年4、5月举行大游行，反对居尔深厚的伊斯兰背景。 在选举中，军方亦曾施展其压力。4月12日，总参谋长卜余卡纳特就警告说，军方希望看到的总统是完全忠于世俗主义的，是忠于国家的原则的，“不是口头上的而是本质上的效忠（sözde değil, öze bakın）。” 据认为，军方的这一表态对“正义与发展党”产生了很大影响。4月27日深夜，军方又在其网站上发表了一份声明，在这份被称为“备忘录”（muhtıra）的宣言中，军方宣称：“在总统选举中出现的问题是集中在对世俗主义的辩论上。土耳其武装力量关注着最近的事态发展。不应忘记的是，土耳其武装力量是那些辩论的一部分，也是世俗主义的坚定捍卫者。而且，土耳其武装力量坚决反对那些辩论和否定性的评价，它将在任何必要的时候以公开和明白的方式展示其态度与行动。” 这一备忘录在土耳其各界又引起了轩然大波，当时人们猜测军方可能会出面干预。据说这也是当时宪法法院判决议会第一轮投票无效的重要原因，被人戏称为“网络干政”。

不过，军方最终并没有干预，居尔在第二次选举中最终顺利当选为土耳其第十一任总统。正义与发展党在这个过程中并没有屈从军方的压力，原因是它自始至终宣称将继续坚持土耳其的世俗主义方向，坚持加入欧盟的国家政策，继续推进土耳其的经济发展。这表明，在今天，土耳其的世俗民主政治已经发展到一个较成熟的阶段，世俗主义与伊斯兰势力之间达成了妥协。从舆论方面来说，以往的军人干政大多是获得了土耳其民众的支持，甚至在军方迟迟不付诸行动的时候，土民众还通过舆论来要求军队的干预。但现在情况已经是今非昔比了，即使是警惕伊斯兰复兴的世俗主义者也不愿意看到军队出面干预政治这种不民主现象的发生，土耳其人已经形成一个新的共识，即需要常规的文官体制来承担起捍卫民主与世俗主义的重任，而不再是让军队来干预内政。

20世纪60年代，美国政治学家塞谬尔·亨廷顿曾对政治现代化问题进行过精辟论述，他提出过一个著名观点：现代性带来稳定，而现代化带来不稳定。二战后，土耳其迅速地从威权主义政体过渡到多党民主制，政治民主化的实行扩大了政治参与，但也使土耳其社会形成了碎片化的政治集团，各政党为了自身利益而置民族、国家利益于不顾，社会随之陷入分裂与冲突的泥淖，政治稳定不复存在。在此情况下，军方作为独立的政治力量登上历史舞台，并以危机管理者的身份多次干预了文官政治的发展进程。

（作者系北京大学历史学系副教授，文章系作者授权澎湃发表，有删节）