国家发改委专家谈PPP项目：短板在融资，落地率短期难提升

【写在前面】

在经济下行压力持续、投资增速回落的当前，作为积极财政举措之一，PPP（政府和社会资本合作）模式正被国家发改委和财政部积极推进。

PPP落地率如何？主要参与主体是谁？目前的短板是什么？作为PPP项目推进的一线人员，近日，民生证券研究院PPP研究中心特邀国家发改委PPP专家和地方政府财政专家，共同解读PPP推进情况及发展趋势。民生证券并未透露相关专家的姓名。

据地方财政专家介绍，现阶段中国PPP项目社会资本方民营企业占比较低，大多数为国企、央企和上市公司，主要是因为市场竞争力不同。他们预计，未来1-3年PPP模式推广应用仍处于上升期。由于融资难等问题，PPP项目落地率并不高。发改委专家指出，PPP落地率短期难有大幅提升，主要原因是融资渠道还不顺畅，融资是国内PPP项目的主要短板。

以下是专家核心观点和问答环节内容，经民生证券研究院授权发布：

一、发改委专家：PPP落地率短期难有大幅提升

1、主导部门的不同决定了PPP的不同思路。在一定意义上，国内大规模推广PPP模式的出发点是缓解财政压力。在英国、美国、日本等PPP模式较为成熟的国家，PPP工作通常由财政部主导，因为涉及到政府出资和战略引导，而国外财政部兼具这两项功能。而中国除财政部外，还有发改委这一国民经济运行的管理部门负责战略引导和项目实施。从PPP指导和操作出发，由于职能和职责的不同，两者的思路具有一定的差异，发改委倾向于战略引导和项目投资建设运营，把PPP做成特许经营，而财政部注重财务管理，倾向于更广口径的模式。

2、PPP项目过去主要是国企在参与，民企和外企很难参与。PPP项目与一般项目相比有两个明显特点：PPP是现金流项目，不是暴利项目；PPP是公共项目，与人民生活相关，如果失败会直接影响到公共利益。因此项目对社会资本方在资质、财务实力等方面也有较高的要求，主要是所在领域的龙头企业参与，比如中建、中交、中铁建等大型央企拿了比较多的项目。这与现有政策并不违背，中国特色PPP中的一个P是财政资金，一个P是非财政资金（包括国企、民企），国企也是非财政资金。

3、15年下半年签约率有明显提升，但落地率仍然比较低，主要原因是融资渠道还不顺畅。2014年对PPP出台了一些建议，2015年和2016年进入一个立法阶段。随着PPP制度环境的改善，去年下半年PPP签约率提高了很多，国家发改委第一批示范项目签约率大概超过了50%，第二批要低一点。但PPP项目落地率很低，只有5000亿左右。限制PPP项目落地的最主要原因还是国内融资渠道不太顺畅，金融机构对PPP也存在顾虑，一是项目还有很多不确定性，比如PPP质押没有法律保障。二是项目回报率比较低。PPP是微利项目而不是暴利项目，所以融资成本必须要低。

4、短期内项目落地率难有大幅提升。第一，很多项目需要政府提供高额补贴，财政压力比较大。比如地下管廊，国外用户付费比例在50%以上，政府可行性缺口比例在40%-50%，而国内政府补助比例较高，用户付费比例不足。第二，一些基础设施类类项目集中在中西部，项目收益低。在现有PPP项目中，一些西部省份占比比较大，比如贵州和四川等。交通类PPP项目比较多的在中西部，居住人口稀少，经济相对落后，过货量很低，项目收益率缺少竞争力；而一些城市基础设施PPP项目也以西部地区居多，但城镇化率低限制了需求，项目可能面临市场需求不足带来的问题。第三，没有形成交易市场，未来收益和退出机制不明确。比如生态保护是未来增长率较高的领域，2015年生态投资增长率超过20%，但问题是现在还没有生态市场，不能产生现金流，社会资本的退出机制也不明确。

5、国内PPP项目的主要短板还是在融资。国外PPP项目在建设时通过银行贷款获得资金，而在项目运营且有稳定现金流后发行债券融资，而我们的项目收益债还没有发展起来。PPP模式比较成熟的国家里，有较为发达的PPP交易市场：一是PPP资产交易市场，SPV可以转让项目公司股权；二是PPP资产证券化市场，将PPP项目的未来收益作为基础资产发行ABS。

6、PPP模式未来需要进行三方面的改革。一是法律层面上加强对社会资本方的保护。虽然名义上政府和社会资本是合作关系，但两者地位实质上并不对等，现在缺少对社会资本方的保护。没有法律保护、不被政府认可，那么收益、交易等都无从谈起，需要做出相关改革。如通过特许经营法确认资产后，社会资本方可以对资产进行质押。二是降低特许经营权的准入门槛，扩大市场参与主体范围。三是垄断行业价格改革。PPP项目多为公共项目，放松自来水、电力等自然垄断行业的价格管制，可以提高项目对社会资本方的吸引力。

7、使用者付费的项目中付费便捷、现金流较好的项目更有前景，比如停车场和交通枢纽。停车场方面，发改委已经下文未来要预留大量停车场用地，这是继高速公路后最适合以BOT方式建设的项目。一种是收费的地下停车场，一种是“停车场+地面项目”，随着中国家庭汽车保有量的提高，未来这两种停车场有大量的现金流收入；另外还有家用充电桩。交通枢纽方面，现有的两个大的交通枢纽上海虹桥枢纽和广深交通枢纽盈利能力非常强，未来两个大的交通枢纽是西部的成渝枢纽和北京新机场。

8、政府付费的项目中，教育、养老、医疗和生态的发展前景比较大。医疗方面，尽管医改步伐进展缓慢，民营医院需求到底有多大还不确定，但目前已有社会资本参与到民营医院中来。比如天津滨海新区的泰达医院，由一家国企和天津滨海新区政府以PPP的形式合作成立，主专心脑血管疾病，做得非常好。生态方面，投资增长率很高，但是作为全球范围内PPP风险较高的领域之一，目前社会资本持观望态度。未来有望改善，一是补偿机制即将建立起来；二是交易机制今年也会建立起来；三是生态金融市场目前也正在形成，生态金融市场主要有三个，包括生态信贷、绿色债券、生态交易市场。生态信贷和绿色债券市场已经形成但规模还比较小，未来五年绿色债券规模很大，这些绿色债券都可以进入到以PPP模式建设的生态项目中。

二、地方财政专家：未来1-3年PPP模式推广应用仍处于上升期

1、若经济维持在L型底部未有大起色，未来1-3年PPP模式将仍处于上升期。当前PPP模式主要是针对中央和地方政府债务负担较重问题，如果经济发展维持L型或者波动不大，整体财政收入未有明显改善，PPP模式就会继续向前发展。即使3年后GDP增速和财政收入增幅基本稳定下来或者有所提高，中央和地方政府债务风险下降，传统模式复兴，以BOT为主和（或）以特许经营为主的PPP模式按照事物的发展规律，仍会有一个平稳发展期。

2、对社会资本来说，PPP项目风险并没有想象中那么大。现有模式下已建、要建或已运行的PPP项目中社会资本方一般都会有一定盈利，除非发生以下三种情况之一：一是社会资本自身经营不善，二是合作的地方政府财力难以承受或者一方恶意违约；三是大的天灾人祸、不可抗力因素出现。

3、现阶段中国PPP项目社会资本方民营企业占比较低，大多数为国企、央企和上市公司，主要是因为市场竞争力不同。目前的PPP项目多为采用公开招标或者其他政府采购的竞争性方式，而且多有资格预审程序，在资格预审中，对拟合作的企业的资质、资金、规模、技术、专业管理经验甚至公司的相关业绩都有一定的要求，这种情况下小的民营企业很难竞争过强势群体。但是随着PPP模式的广泛深入推进，可以预见的是未来真正的民营资本在PPP中的参与度或项目数目会逐步、迅速提高，尤其是在设区市级以下，尤其是县级ppp中数量、规模可能迅速上升。比如供热供暖、县级医院、中学项目。

4、PPP签约率是个模糊的概念，得看签的是什么类型的约。有些项目签约只是意向签约，签的是合作的意向，没有具体的合作内容或者合作内容不具体，一般不具有严格的法律约束力，一个项目可以同时与多家公司签约；有的签的是合作框架协议，有的没有排他性条款，有的虽有一定的排他性，但具体内容还需要继续谈判；有的签约则属于备忘录性质，合作意向和主要条款基本达成一致，已经接近签署正式合作协议或者合同，但仍然不是正式合同。真正的合同、约定、或者协议内容相当完善，可以参见财政部或者发改委的合同指南。

5、各级政府逐步了解、使用PPP模式，签约增长率很高，但绝对规模还不太大。14年底在中央和省级政府开始培训PPP模式，15年上半年逐步推广到市县级，15年下半年市县级有关领导和有关部门逐步熟悉PPP模式，今年各级地方政府有关部门对PPP模式的了解愈加明晰。15年上半年PPP项目签约率和执行率都不高，到目前签约情况正在迅速改善，由于低基数效应签约率和执行率增速都相当高。

6、目前财政支出和投资方式已经发生根本性变革，主要方式为“拨改贷、拨改投、拨改引”等，政府财政投资的产业引导、股权投资基金等形式正在迅速兴起。无偿拨付的专项资金占比越来越少。

7、关于财预【2015】 210号文 的不同理解，保守的理解是政府出资部分不宜作劣后，但各地可根据具体情况和理解有不同选择。为了鼓励和引导社会资本参与，超过门槛收益的部分政府一般向社会资本方让利。

三、Q&A

1、产业引导财政资金与社会资本出资比例1:3，这个财政资金是否纳入预算？以何种方式纳入？

【财政专家】我地PPP基金和产业引导基金是从省级预算中专项安排出来的，不产生债务，最大损失边界就是所投资的本金。因PPP项目周期较长，对于需要补贴或者完全由政府付费的项目，政府内部需要通过程序列入预算，包括下一年度预算、、三年滚动预算和中长期财政规划。列入预算的财政支出是有相当保障的。

【发改委专家】对于生态项目，即使财政吃紧，这个也是需要继续做的。通过PPP的方式吸引社会资本参与，要么增加它们的收入，要么降低它们的成本。现在不能提高它们的收入，只好降低它们的成本。除了土地补贴外，政府也做了一些生态金融的尝试（如绿色融资、债券等），未来还可能建立绿色证券体系，通过增加融资渠道来吸引社会资本参与。之前为了保护生态，通常是将地围起来，与人签合同，这种模式不能发挥生态的市场价值，根本保护不了生态的。现在提出要运用金融的方式来保护生态，如十三五期间要建立碳排放制度、发行生态债券、绿色贷款等，但这些还是不能完全解决问题，未来需要建立一个生态资产总体开发的模式，即生态资产的交换、生态项目的二级融资市场。

2、全国范围来看，PPP基金规模规划都很大，这些基金落地情况如何？

【财政专家】其它地方的具体情况我不太清楚，我地PPP基金正在抓紧制定报批具体的基金工作推进、运作和实施方案、章程等工作，一般以1:9的杠杆撬动社会资本参与。

3、全国PPP签约金额上来了，实际落地的情况如何？

【财政专家】现在全国范围内还不能准确地说出PPP项目的具体落地情况，因为对什么叫“落地”没有官方标准的定义，实际情况是，今年以来越过项目识别阶段，进入项目准备和项目采购阶段的PPP项目数量正在迅速增长；可以预见的是，下半年和明年通过项目采购阶段、进入项目执行的PPP项目会显著增加。

4、PPP工作主管部门将来有哪些工作计划？

【发改专家】发改委今年工作重点是加快立法，9月份要报到人大去，但是审批由人大常委会决定。

【财政专家】财政部加快入库项目落地的措施，一是加大PPP相关的培训，二是推广示范项目，三是拿出财政资金来奖补做的好的项目。

5、PPP模式兴起与地方融资平台受限制有关，未来融资平台有没有可能以其他方式参与PPP项目中？

【财政专家】融资平台参与本地本级PPP项目，要作为合格的社会资本方，需要同时满足三个条件：一是脱钩改制，建立现代企业制度，市场化运营；二是所承担的政府债务已纳入政府预算、妥善安置；三是公告今后不再承担地方政府举债融资职能。

6、是BOT、TOT的项目是否一定是PPP？PPP是否是一种机制或是一个概念？

【发改专家】PPP在全球范围内的概念都并不一致。在英国PPP就是指PFI和PFⅡ，范围比较窄，在法国就是特许经营。在我国有些分化，发改委要立特许经营法，财政部要立PPP法，口径更宽一些，但特许经营法也覆盖了几乎所有的PPP模式。在理论上，PPP模式主要分为三种：外包、特许经营和私有化，在国外这三种模式几乎包含了所有的PPP项目。中国存量的项目中BOT模式是比例最大的，拟建和在建项目中比例也是最高的，未来也是最适合中国的，而PFI并不适合中国。

7、地方政府推行PPP，PPP支出规模上有什么限制？

【财政专家】近年全国经济增速放缓，财政收入增幅下降，地方政府性债务风险压力增大，所有PPP项目都需要经过财政承受能力论证。设区市地方政府及以下，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占该地一般公共预算支出比例应当不超过10%，这个限制在这几年有一定的现实意义。

8、有了社会资本的进入，PPP模式在项目选择上是否会更注重效益？经营效率和现金流状况与以前相比，是否会改善？

【专家】由于社会资本在SPV中是控股的，收益一般根据出资比例进行分配，理论上PPP模式经营效率应该更高一些。

9、社会资本中，民营企业参与情况如何？

【发改专家】根据财政部的数据，PPP项目中，社会资本中有70%是国企，民营企业占比比较低。有几方面的原因，一是地方政府不想介入国有资产流失等问题，更想把项目给国企；二是民营企业的资质、技术、财务能力、经验同国企相比，总体上并不具有竞争力。但未来国企容纳能力有限，做太多现金流项目，会导致流动性危机，未来民间资本可能会以联合体的形式，参与一些大型PPP项目建设与运营。

10、现在的PPP实际落地并不多，什么时候会有一个大的爆发？

【财政专家】很难用爆发这个词，PPP落地率几乎是从0开始的，基数效应下目前PPP落地增长率很快。从PPP落地率看，今年已经有了一个比较显著的提高。实际上县级ppp项目正在迅猛增加。

【发改专家】第一，中国PPP项目数量在全世界范围内肯定是最多的。英国是ppp做的最好的，从上世纪八九十年代，到现在也只有1000个。第一个跟对PPP的要求比较高有关；第二个跟发展阶段有关，中国开始做PPP的时候，公共服务体系还很不完善，而英国开始做PPP的时候，只需要做一些基础设施改造和公共服务增量上的完善。因此中国的PPP增量是很大的，未来10年中国将是全球最大的PPP市场。

第二，短期内PPP落地规模增速会比较高，后面再进入平稳期和回落期。

第三，还要取决于中国的PPP运营。参与PPP的社会资本中，很多央企国企和民企之前做了大量的EPC项目，目前项目还没有进入到运营阶段。现有的项目运营后长期带来利润，起到示范作用，才能吸引到更多社会资本参与。政府短期内可以对项目进行弥补，但是长期由于财政收入增速的放缓，不能单靠财政补贴，这是不能保障公共设施服务的。如果未来PPP项目运营的比较好，未来PPP项目还有一段发展期，因为中国的公共服务需求在提升。现在大家说PPP和以往的模式没有什么区别，主要是因为现在PPP主要集中在基建领域，还没有参与到医疗、教育、养老等领域来，未来这些领域都有很大的发展空间。

11、PPP项目从签约到开工，一般需要多长时间？

【专家】国内PPP项目实施进度没有明确规定，不同项目落地时间差别很大，快的大概2-3个月。国外都有明确的PPP项目时间规定，如英国规定项目签约后一年内必须开工，但国内没有相关规定。