最高法:将会同相关部门推动环境公益诉讼资金制度尽早建立

澎湃新闻记者 刁凡超

2016-07-26 09:51 来源:澎湃新闻

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钱的问题,成为环境民事公益诉讼司法实践的一块“烫手山芋”。
原告一旦胜诉,产生的巨量生态修复资金如何使用,或将影响环境公益诉讼制度本身的意义。
针对澎湃新闻此前报道的环境公益诉讼因“钱”受阻等问题,7月25日,最高人民法院向澎湃新闻独家回应,“最高人民法院一直关注并积极研究环境公益诉讼资金制度。鉴于该项制度尚处于探索之中,且相关事宜还涉及到与财政部门、环境保护主管部门的协调问题,因此在制定<环境公益诉讼解释>时对此暂不作规定,而是留待时机成熟时再加以规范。”
最高人民法院还表示,目前法律、司法解释对环境公益诉讼资金的性质和使用未作出明确规定,各省在司法实践中,只要是与环境公益诉讼制度的设立目的不相违背,适合于当地情况且有利于执行的资金使用管理制度,都在允许探索的范围内。
澎湃新闻曾报道,环境公益诉讼资金制度已经成为代表、委员关注的热点。在今年全国“两会”上,多位人大代表、政协委员就建立环境公益诉讼资金管理制度、完善环境公益诉讼生态修复机制提出建议和提案。
有的建议,可以在省级层面建立“环境公益诉讼专项资金账户”或者“环境公益诉讼专项基金”,以规范环境公益诉讼专项资金的来源、管理、使用。
有的认为,应当建立全国统一的环境公益诉讼基金,将环境公益诉讼判决的生态环境修复费用和服务功能损失赔偿金明确由基金统一受领,条件成熟之后可以在省(市、区)分级设立环境公益诉讼基金。
为积极回应社会各界关切,保障生态环境修复费用和服务功能损失赔偿金等款项能够及时、有效地用于生态环境修复,确保资金的使用安全,最高人民法院表示,将在进一步加强理论和实证研究的基础上,合理借鉴国外的经验做法,会同财政部门、环境保护主管部门推动环境公益诉讼资金制度的尽早建立。
损害赔偿金应用于修复已遭受损害的环境公共利益
在环境公益诉讼司法实践中,一旦原告胜诉,就会形成巨量的生态修复资金。
北京市朝阳区自然之友环境研究所法律与政策倡导总监葛枫此前在接受澎湃新闻采访时说,最高法相关的司法解释对生态修复资金的性质,即使用方式尚无明确规定,各地做法不一,一旦生态修复资金没能有效用于生态环境修复,将会使环境公益诉讼的意义大打折扣。
7月25日,最高人民法院在接受澎湃新闻采访时称,继《民事诉讼法》和《环境保护法》对环境民事公益诉讼作出规定之后,最高人民法院先后出台《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《环境公益诉讼解释》)以及《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》,对民事公益诉讼起诉主体资格以及生态环境修复费用、服务功能损失等作出解释。
根据上述司法解释,环境公益诉讼中败诉被告应支付的资金主要包括生态环境修复费用和生态环境服务功能损失赔偿金。
生态环境修复费用是指,环境公益诉讼原告对于已损害社会公共利益的污染环境、破坏生态行为提出恢复原状的诉讼请求,人民法院可以在判决被告恢复生态环境的同时,确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用。被告在裁判确定的期限内未履行环境修复义务的,人民法院可以委托其他人进行环境修复,所需费用由被告承担。也可以直接判决被告承担生态环境修复费用。
生态环境服务功能损失赔偿金,即环境公益诉讼原告请求被告支付生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失。“所谓生态环境服务功能损失,是指受损害的生态环境服务于人类或者服务于其他生态环境的功能损失。比如,湖泊被污染后,人们无法在湖边散步,享受自然美景的损失;又比如,湖泊污染后,候鸟无法在此停留所可能遭受的损失等。”
“无论是生态环境修复费用还是服务功能损失赔偿金,均是用于恢复已经遭受损害的环境公共利益这一目的,其性质应属于具有公益性质的损害赔偿金。” 最高人民法院表示。
各地探索不能与公益诉讼制度设立的目的相违背
从全国法院受理的环境公益诉讼案件来看,大多数案件原告都提出了修复生态环境和赔偿服务功能损失的诉讼请求,也大都得到了支持。
澎湃新闻了解到,对于判决生效后的生态修复资金的存放保管和使用监管问题,各地做法并不一致,目前各地的探索模式包括两种:一种是上交财政,一种是建立专项基金,或由基金会代为看管。
有部分法院如海南、昆明、贵阳、无锡、龙岩等依据自身情况,在现有法律以及政策框架范围内,采取设立环境公益诉讼专项基金或专项资金账户等方式,受领生效判决判令被告承担的生态环境修复费用以及服务功能损失赔偿金等款项。
比如在云南昆明,根据2010年12月1日起施行的《昆明市环境公益诉讼救济专项资金管理暂行办法》,由昆明市人民政府建立环境公益诉讼救济专项资金。
昆明的这一专项资金来源主要包括财政拨款、人民法院判决无特定受益人的环境损害赔偿金、侵害环境案件中的刑事被告人自愿捐赠的资金和存款利息。救济资金的用途包括单位、环保组织提起环境公益诉讼所需支出的调查取证、评估鉴定等诉讼费用;对因环境公益诉讼案件侵权人给环境造成的损害进行修复的费用;对无财产可供执行的环境侵权案件的受害人进行救助的费用。
据昆明中院环境资源庭庭长王向红介绍,“昆明市环保局是专项资金的管理人,但环保局对这笔钱无法支配和使用,申请人需向市政府申请,审计局有监督的责任,我们法院有督促的职责。”
王向红向澎湃新闻表示,在资金管理上,环保局整体运作基本正常,目前面临的困难是,专项资金来源单一,后劲不足,“之前几起案子判决下来的钱现在基本都拨出去了,原来我们设定是可以给环保组织一些提起公益诉讼的调查取证费用,或者是一些奖励费用,但现在钱的来源比较少,后劲乏力,巧妇难为无米之炊,现在‘米’也没有。
贵阳市则设立了“贵阳市两湖一库基金会”,资金来源于社会捐赠、政府资助和环境公益诉讼判决被告承担的款项,其下设的“环境公益诉讼援助基金”先行垫付了部分环境公益诉讼的诉讼费用。
此外,澎湃新闻采访了解到,也有法院将判决被告支付的生态环境修复费用以及服务功能损失赔偿金作为非税收入上交地方财政。
对于这些不同的探索模式,最高人民法院认为,由于目前法律、司法解释对环境公益诉讼资金的性质和使用并未作出明确规定,导致各地的做法并不一致。“总体而言,只要是与环境公益诉讼制度的设立目的不相违背,适合于当地情况且有利于执行的资金使用管理制度,都在允许探索的范围内。”
同时,最高人民法院表示,“各地法院实践中积累的经验做法和暴露出的问题不足,对于建立符合中国国情的公益诉讼资金制度将提供有益的借鉴,需要我们认真对待并加以总结。”
赔偿金交由原告管理与司法解释制定的初衷不符
国内首家环保法庭、贵州清镇法院生态保护法庭庭长罗光黔接受澎湃新闻采访时表示,目前,他们还在探索与公募基金会中国绿发会开展合作,把部分案子的判决费用交由中国绿发会代管,建立专项资金,用于贵州环境治理项目。
“因为建立基金比较麻烦,需要到国务院审批,我们就想在不能建立独立基金的情况下,能不能和现有基金合作,交由他们代管,接受公众监督。当然基金会的选择,要有一定公信力和管理资金的能力以及相关的管理委员会来监管。” 罗光黔说。
但由于中国绿发会本身也在做公益诉讼,是很多公益诉讼案件的原告,这一做法受到部分受访者的质疑,“把这个钱放在原告的账户上,是否妥当?”
“在基金会本身就是环境公益诉讼原告的情形下,由其对败诉被告所支付的环境修复赔偿费用以及服务功能损失赔偿金等款项进行管理,与司法解释制定的初衷不符。”最高人民法院向澎湃新闻表示,对于专项基金的设立和管理问题,民政部《关于进一步加强基金会专项基金管理工作的通知》(民发〔2015〕241号)明确,基金会专项基金接受基金会统一管理,不具备独立的法人资格,基金会要监督专项基金使用带有基金会全称的规范名称,专项基金不得以独立组织的名义开展募捐、与其他组织和个人签订协议或开展其他活动。
最高人民法院认为,生态环境修复费用和服务功能损失赔偿金等款项的公益属性必须坚持。《环境公益诉讼解释》明确规定,生态环境修复费用和服务功能损失赔偿金等款项应当用于修复被损害的生态环境。
“从公益诉讼的公益性目的出发,人民法院不能判令向公益诉讼原告支付上述款项,以防止出现挪作他用的情形。”最高人民法院表示。
澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 最高法 公益诉讼 生态赔偿金

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