德国往事︱联邦德国如何开启东西方的缓和？

对于大多数人而言，“新东方政策”总是同维利·勃兰特捆绑在一起。联邦德国自1949年建国以来在与苏联以外的东欧社会主义阵营国家交往中奉行的是僵硬的外交方针，即“哈尔斯坦主义”。后来，联邦德国改变这一做法，开始采取和善的外交姿态，冀以此与东欧国家恢复并建立全面而正常的和平外交关系，以便达成东西方关系的彻底缓和，即所谓“新东方政策”。勃兰特政府时期，联邦德国与苏联1970年签订的《莫斯科条约》就是“新东方政策”成功的象征。

不过，一项外交政策的推出总是需要一个过程。联邦德国的“新东方政策”到底是从什么时候开始的，这个问题也是众说纷纭。有说法认为在艾哈德政府时期，已经出现了一些有别于“哈尔斯坦主义”的做法。

对于“新东方政策”这个概念，苏联人有自己的见解。1968年11月，在一次苏共与意共代表团的会谈中，苏联代表明确地谈道：“众所周知，在最近一年半至两年来，联邦德国企图实行所谓的‘新东方政策’。众所周知，苏联及其他一些社会主义国家对这一项政策采取了非常克制的态度，即不妄加评论。……捷克斯洛伐克事件完全证明，当时我们对波恩的‘新东方政策’持不信任的态度是正确的。”按苏联代表的观点来看，可知苏联方面认为联邦德国推行的所谓“新”东方政策开始的时间至多应该在1966年11月前后，差不多是在基辛格－勃兰特大联合政府成立之际。1968年8月，由于苏联及华约成员国对捷克斯洛伐克采取了武装干涉行动，使得1966年以来联邦德国同东欧国家的缓和进程被打断，东方政策也成了以苏联为首的东方集团所指责的对象。

那么，从基辛格－勃兰特政府成立的前后到爆发捷克斯洛伐克危机，在这两年不到的时间里，波恩实行的是怎样的一项东方政策？何谓“新”东方政策？这一政策在当时东欧国家爆发的政治运动中又扮演了什么角色？

“和平照会”：东西缓和的起步

1966年3月25日，艾哈德政府向各个国家递交了一份外交照会，史称“和平照会”。其中表达了他想要努力改善同苏联与东欧国家关系的意愿，指出联邦政府正尝试以各种方式来改善与东欧国家和人民的关系。

“和平照会”中的东方政策主要的聚焦点是东欧各国，更确切地说，艾哈德政府所关心的主要还是本国的东方边界问题，即谋求与波兰和捷克斯洛伐克进一步改善关系，使德国的边界在和平条约中能最终确定下来。然而，“和平照会”避开了其在德国问题上的立场，表明波恩实际上仍然坚持自己有关德国问题的一贯立场。波恩一向认为只有解决了德国统一的问题，欧洲东西方之间的紧张关系才能得以缓和，但和平照会却把德国问题的解决暂时搁置一旁，以图能够更好地解决边界问题。这其实是一种刻意回避，无助于边界问题的解决。

此外，虽然“和平照会”致力于同苏东国家改善关系，但其中所表达出来对苏联的姿态仍然带有怀疑，认为“苏联政府不断表示其不谋求战争。联邦政府也假定苏联本意如此，但是苏联的保证却被其自身经常做出的那些许多非常明显是针对联邦德国的威胁给削减掉了”。莫斯科方面对此态度自然很不满意。

1966年5月9日，苏联驻民主德国大使阿勃拉西莫夫在会见时任的西柏林市长勃兰特时，就批评波恩的政策是“怀有敌意的”，“和平照会并没有促进和平事业”。同样，波恩还受到来自华沙的批评，波兰对和平照会的回应，更加让联邦德国看不到任何缓和的可能。

赫鲁晓夫下台之后，新的苏联领导层采取了更为保守的外交政策，他们否认艾哈德的政策比起他的前任来有什么不同，所谓的“新纪元”、“新东方政策”、“中间道路政策”、“互信”等等都只是空谈罢了，还把联邦德国视作华约最主要的敌人，实际上这是有利于苏联维持阵营内部“团结”的一项外交姿态。

“和平照会”所表现出来的也只是波恩的意图，实际上，联邦德国的行动并不见得为人所接受，美国在9月份对此给出的评判是：“施罗德的东方政策傲慢自大。”仅仅几周之后，国务秘书卡斯滕斯就不得不承认失败。

“和平照会”也并非毫无成效，联邦德国与一些东欧国家的关系或多或少地得到了改善。比如，与罗马尼亚的关系变好了，同匈牙利和捷克斯洛伐克的关系在许多方面也有改善，和保加利亚的关系差强人意但也不坏，与波兰的关系十分艰难但在民间往来方面亦有改观。在艾哈德政府末期内，就已经开始了同罗马尼亚就建立外交关系的谈判，可最终成果却被下一任政府所“攫取”，并成为其“新”东方政策的首次重大“胜利”。

如何绕过莫斯科与东欧交好？

1966年12月组成的大联合政府可被视为联邦德国自1949年建国以来的一座里程碑，长期处于反对党地位的社会民主党第一次进入执政联盟，勃兰特出任副总理兼外交部长。12月8日，在勃兰特正式上任外交部长的第一天，他便会见了美国驻德大使乔治·麦吉，当谈及新政府的对外政策构想及其东方政策时，勃兰特表示：“现在新政府对东欧采取什么样的政策尚不明朗。但他与总理都同意，他们应该表示愿意扩大既有成果。……总理将会在国会发表讲话中，其中会特别提到关于波兰和捷克斯洛伐克的内容，会比3月25日的和平照会走得更远些。”

此后波恩政府就提出了“先天缺陷理论”（Geburtsfehlertheorie），代替之前僵化的“哈尔斯坦主义”。这一理论认为那些东欧国家在只承认民主德国而不承认联邦德国的问题上，不得不听从苏联的指示，没有任何其他的选择余地。这是因为二战结束后，这些东欧共产党国家是在苏联的占领下被建立起来的，存在着“先天缺陷”。波恩如今不再以强硬的立场去要求这些具有“先天缺陷”的国家。以此政策理论作为前提，波恩开始了同东欧各国关系正常化的步伐。很快，1967年1月31日联邦德国便同罗马尼亚正式建立了外交关系，匈牙利获知这个消息后，表示愿意以同样的方式与波恩建立外交关系。这为波恩进一步施展其东方政策打开了一个缺口，自然也引起了莫斯科的极大担忧。1967年4月，在卡尔斯巴德举行的东方集团会议上，苏联对集团内所有其他的国家在与联邦德国的关系上规定了一个复杂的限制条件。

苏联的举动对于基辛格－勃兰特的东方政策来说都是重大的挑战。时任联邦德国外交部政治司司长的吕特曾于1967年5月在一份备忘录中这样写道：“我们同东面的邻居建立外交关系并由此改善我们同他们的关系的努力正陷于停顿。”同时他提出建议，在与东欧国家改善关系的过程中要认清并利用好联邦德国主要的经济优势。毋庸置疑，强大的经济优势确实为波恩贯彻并成功推行其东方政策奠定了基石，最为明显地，就反映在联邦德国与捷克斯洛伐克的外交努力中。

1967年初，当时的捷克斯洛伐克党仍处在保守的安东尼·诺沃提尼的领导之下，布拉格对于波恩与布加勒斯特建立外交关系反应消极，甚至再一次向联邦德国提出强烈要求，认定慕尼黑协定“自始无效”，这样如此强硬的表态显然是一种紧跟克里姆林宫的表现。对此勃兰特似乎并不担心，他认为捷克人仍然对改善同联邦德国的关系有着很强的倾向性。勃兰特的信心有一部分应该就是来自于联邦德国在经济上的吸引力。从1961年开始的六年间，捷克斯洛伐克从联邦德国的进口总额已经翻了一番。即使是仍尚属保守的布拉格政府也看到，同波恩关系的正常化所带来的第一个巨大利益就是可以获得来自西德的投资。但波恩在布加勒斯特和布达佩斯都设有贸易代办处，这为外交关系的正常化提供了一个谈判基础，然而在布拉格却没有这样的组织，困难自然也就更大些。

面对“布拉格之春”，波恩是进是退？

1968年4月5日，捷共中央全会通过《捷克斯洛伐克通向社会主义道路》的改革纲领，捷克斯洛伐克正式进入“布拉格之春”的改革阶段。“布拉格之春”在联邦德国公众中间引起了巨大的反响，有些人认为这可能会成为缓和政策的突破口，应该小心地支持捷克斯洛伐克的改革运动，同他们保持联系。

就基辛格－勃兰特政府而言，面对“布拉格之春”他们很矛盾：一方面，他们希望能够利用已经变化了的形势，加快与捷克斯洛伐克关系正常化的步伐，目标是同其建立全面的外交关系；另一方面，他们已经意识到，在布拉格，改革者们的处境艰难。可谓是信心与焦虑并存。勃兰特5月2日在海默茨海姆举行的外交部会议上表示：“在捷克斯洛伐克国内可能会出现某种反弹。我们无论如何必须考虑到这一点，新政府在外交上的行事可能会是很保守的。应当等他们掌握住政权后，才能同他们谈论有关慕尼黑协定的事。在经济援助方面，我们也不必表现得积极主动。”同时他又认为捷克斯洛伐克正在经历其历史上最佳的发展时期，只是联邦德国必须要避免卷入捷克斯洛伐克的内部，并且美国不应该在德国采取任何针对捷克斯洛伐克的行动。

虽然有不少焦虑，但波恩对“布拉格之春”其实是信心大于担忧。波恩仍旧想通过经济援助来试图恢复同布拉格的关系。对于联邦德国而言，捷克斯洛伐克发展的新方向似乎已经确定。但事实上这可能只是波恩的一厢情愿，捷克斯洛伐克并没有想要马上同西德建立外交关系，反而打算推迟一到两年。考虑到自身利益，杜布切克政府总是在同西德或者其他西方国家的关系中尽量避免采取某些“独立自主”的政策，免得让苏联人因此而批评其外交政策，也是为了避免莫斯科对正在进行的改革横加指责。

7月份 “布拉格之春”的局面已经显得岌岌可危了，波恩也更加谨小慎微。7月23日，基辛格总理要求把已经计划了一年的，本应该在巴伐利亚与捷克斯洛伐克边境举行“黑狮”军事演习，转移到联邦德国的西南地区进行。第二天，捷克斯洛伐克的经济部长在布拉格接见联邦德国贸易代表团时就表示：“加深同联邦德国的工业合作在他看来对于目前捷克斯洛伐克工业的技术发展是至关重要的。但顾及到来自苏联势力范围的强大进攻，未来的合作必须尽可能悄无声息地进行。”

东方政策的最终目的是为了要解决德国问题，所以在这方面基辛格更认同稳妥的“小步走”政策。虽然如此，但实际上波恩一直没有放弃，努力继续改善同捷克斯洛伐克关系，直到苏联最终采取武装干涉行动。

缓和的倒退？

苏联武装干涉捷克斯洛伐克之后，波恩发表了一个明确声明，对苏联及其华约盟国的军事行动表示遗憾，认为这一行径是对捷克斯洛伐克内政的非法干涉。基辛格向美国驻德大使卡伯特·洛奇表示他们发表的是一个清晰而尖锐的声明，这话暗含着对美国软弱的不满；但同时他又向洛奇保证，他会控制过激的言论。美国在捷克斯洛伐克危机问题上的态度模糊且保守，这使得联邦德国的态度也不得不有所克制和收敛。

8月21日下午2点，基辛格同苏联驻德大使察拉普金进行了约20分钟的会谈。苏联表达了武力干涉“布拉格之春”合法性。基辛格则暗暗地批评指责了苏联行动。同时，他又对300多名学生在苏联大使馆门前集会并向内投掷西红柿的事件进行了谴责，表示不能因此而损坏了同苏联的关系。

9月2日，基辛格再次同察拉普金进行了一次时长约1小时40分钟的会晤，这次会晤中基辛格对苏联完全采取一种防御性的姿态，表示联邦政府从来没有试图通过军事或政治上的某种方式来影响共产党国家（包括罗马尼亚和南斯拉夫）来反对苏联。但察拉普金对此颇不以为然，认为西德在捷克斯洛伐克国内安插了反革命势力，以便充分利用社会主义国家之间的分歧；波恩应当最终放弃改变目前欧洲的边界格局，不侵犯社会主义国家领土的安全，不干涉社会主义国家的内政，不干扰社会主义国家彼此之间的关系。

1968年11月20日，即苏联干涉捷克斯洛伐克的3个月后，美国国务院中苏联集团政治军事事务特别顾问的雷蒙德·加特霍夫在一份备忘录中指出：“缓和倒退了。但是什么是缓和，缓和‘倒退’了是什么意思？苏联粗暴干涉捷克斯洛伐克粉碎了关于苏联致力于缓和的任何幻想。有些人过分着急、过分乐观地指望早日改善东西方关系。实际上，我们在北大西洋理事会偶然听到有些话似乎反映了这种不切实际的指望。毫无疑问，这些幻想还会复活。”

勃兰特的反思

捷克斯洛伐克事件让勃兰特开始意识到，联邦德国从“和平照会”以来的东方政策是注定失败的，因为它总是试图绕过莫斯科，直接去同东欧国家建立联系。但忽略莫斯科的结果是，波恩只要同任何东欧国家加深关系都会让苏联产生警觉。

苏联对捷克斯洛伐克的干涉保证了苏维埃阵营的完整，它想让西方相信，如有需要，苏联有意愿有能力维护欧洲的现状。这恰恰是此时，同西德的谈判反倒具有了可能性。苏联领导层在干涉捷克斯洛伐克“成功”后不久曾做出暗示：即完全承认民主德国和奥德－尼斯河边界，不再会成为同波恩谈判的先决条件。苏联的缓和姿态使波恩感到，苏联人似乎还没有和自己离得非常远。

大联合政府时期，波恩确实采取了一项“新”的东方政策。因为正是在这一时期内，基辛格－勃兰特政府提出了“先天缺陷理论”，并同罗马尼亚和南斯拉夫恢复全面的外交关系；这标志着波恩在理论和政策实践两个层面上都完全放弃了“哈尔斯坦主义”。从而促进了联邦德国与罗马尼亚、匈牙利、南斯拉夫这些东欧社会主义国家的缓和。

但联邦德国这一阶段的东方政策也面临困境，同捷克斯洛伐克、波兰、民主德国关系的缓和呈现出一个比一个困难的现象，因为如果要同上述三国建立外交关系，必须首先处理好三大问题——承认1938年慕尼黑协定无效，承认奥德-尼斯河的边界，以及“唯一代表权”，然而基辛格政府在这些关键问题的表态上仍然趋向保守，所以很难与这些更关乎自身利益的重要国家建立外交关系。其中同捷克斯洛伐克恢复外交关系的努力本来是最有希望的，最终也随着苏联对“布拉格之春”的武装干涉而夭折。所以，也可以说东方政策确实是失败的。

但是，缓和的“倒退”不等于缓和的终结。两年之后，加特霍夫所谓“不切实际的指望”最终得以实现。虽然联邦德国自1966年以来的东方政策已被扬弃，但新的东方政策已经开始悄然酝酿。1969年10月，在新的社民党-自民党联合政府成立之后，作为总理的勃兰特以真正的“新东方政策”之名实现了新一轮的东西方缓和，从而使欧洲的缓和进程向前迈出了坚实的一大步。这也印证了基辛格在1968年5月所说过的一句话：“所设想的冷战的终结，不只是在对外的政治形势上发生了改变，更是国内的政治局势产生了变革。”