公益与市场：城市规划行业何去何从？

2012年《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（以下简称“指导意见”）发布。其中提出，到2020年，建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。这是新中国成立以来，首次对事业单位改革进行顶层设计和系统谋划。

2013年，中央城镇化工作会议指出，“城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”，随后启动的北京、上海等城市总体规划修编，均提出按“减量化”原则或目标开展规划。

一系列政策推出，以及相应的规划方向调整，标志着我国城市在“土地财政”支撑下长久施行的粗放式“摊大饼”发展模式的终结，对处于半垄断地位的规划机构产生巨大冲击。规划行业经历了十多年的“黄金时代”之后，体制僵化、创新无力、市场萎缩等问题集中爆发，近几年呼唤改革之声不绝于耳。规划作为城市发展的“龙头”，地位重要。规划行业应何去何从、从业者该如何应对，如何才能真正发挥“龙头”作用等问题，都迫切需要政府管理者和规划从业者认真思考。

不过，大方向无疑是确定的，那就是尊重城市发展规律，让市场在资源配置中起决定性作用。

规划行业：公益属性与市场竞争

规划行业有很强的公益性，不适合完全推向市场，但这并不意味着，编制机构竞争及产业链整合，就不能由市场配置资源。指导意见明确指出，“对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性”，并进一步对公益服务事业单位进行细分，“承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类；承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类”。

规划机构大都主动选择被归为公益二类，承担部分公益服务功能，参与部分市场竞争。但这仍属过渡措施，是综合考虑到政府管理水平不足、事业单位群体规模庞大、人员工资收入不平衡等多方面因素的结果。当前，政府正处于由“大政府”向“小政府”过渡的时期，尚未建立清晰的公共服务购买机制，规划市场发育不充分，保留部分事业单位的服务职能非常必要。对事业单位来说，习惯了以垄断地位获取高额收入，同样难以一步到位去应对市场竞争。所以，“指导意见”的实施期限只到2020年。笔者认为，公益二类中的公益服务，最终一部分会纳入行政序列，而与市场相关的会全部推向市场。

坚守细分领域，道路并不宽广

规划行业“可由市场配置资源的部分”是什么？规划机构及从业人员自身处于产业链哪个环节，当如何应对？只有将规划行业放到全产业链，以产业分工和整合的周期视角观察，才可能看清楚。

我们经常听到“规划是龙头”。这句话应该从技术上理解，某些全局性的规划（如战略规划、总体规划）有指导城市发展的地位和功能，而非指规划居于产业链条顶端，可掌控全产业链。

大多数情况下，规划只是产业链条上一个中间环节。实际操作中，融资、设计、施工、运营、管理等，每一个环节都会对规划产生不可忽视的影响。我们经常发现，某些项目财务不可行、用地无法落实，这些均导致规划不能实施或只好变通实施。规划机构往往因技术组织处于更上游，而产生主宰产业链的感觉，并强力付诸实施。这在计划经济时代是可顺利实行的，因为在政府主导下，资源可按规划进行配置。而在市场经济体制下，参与者众多、信息更透明、利益决策机制复杂，规划的信息缺失严重，实际表现出的掌控力必然下降。反映到技术层面，就表现为规划看上去像海市蜃楼，越来越不接地气。

规划是全设计行业链条中的一环，那为什么不能按市场经济的分工和交换，来固守并继续做大这一市场？市场经济具有典型的周期性，无论大到市场与政府的关系，还是具体到某件小商品价格的波动。产业链的分工与整合同样符合周期，本质只有一点，是否可以超前获取垄断利润，而技术创新是制造周期循环的背后推手。

当某家企业拥有超前于市场的技术或产品时，为了保障其持续获取垄断利润，企业的发展战略就会突出自身分工优势，专注产业链条最顶端的环节。随着所处行业整体技术水平提高，领先技术或产品替代增加，企业垄断利润不断递减，这时企业面临两种选择，或加大研发更高精尖技术，继续获取垄断利润，纵向深耕；或通过产业链条整合，提高规模效益，降低成本，横向拓展市场；或二者同时进行。这两种策略分别对应于波特提出的专一化和成本领先战略。

而规划依靠技术领先获取垄断利润的周期已结束。这有外部因素和内部因素。外部因素显而易见，以往粗暴的土地财政模式难以为继，城市发展进入精细化阶段，规划的功能和地位下降。内部因素则是，规划曾经的技术领先优势，2010年以后逐渐失去。

优势丧失，表现为两个方面：1）规划整体技术创新不足，水平相对下降——比较典型的是，为行业内外诟病的城市总体规划，往往宏大叙事风格、目标导向主导、忽视人文关怀等，与城市现实需求存在强烈的冲突；2）规划技术在机构间下沉，造成内部市场分化，以前只有国家顶级规划结构掌握的技术，逐渐变为显性知识，一二线城市不断加强自身规划机构培养，这些机构以低成本、贴身服务、技术实用等优势，不断巩固本地市场。

从外部因素看，政府管理向服务型转变，城市群体参与公共事务的积极性增强，且价值观多元化。某种程度上，高高在上描绘美好蓝图的规划，已经难以被大家接受。

规划行业产业链整合的两大方向

与规划密切相关的行业，主要是设计、房地产。这也是规划行业进行全产业链整合的两大方向。这代表了产业链整合的两种思路：沿纵向上下游延伸，一体化构建全产业链，可最大程度保留细分领域或机构特色，属行业内部整合，可称之为“转型”；横向跨界提升，通过与相关行业融合，重塑产业链，属跨行业整合，可称之为“跨界”。

1）转型：全设计行业，纵向产业链重构

广义的设计行业，包括从规划到设计、施工、监理、运营等各个环节。长期以来，我国城市采用分散的管理体制，横向以城市绿化、环境、水电、道路、轨道等市场专业垂直划分，纵向按照规划、设计、施工、运营等环节链条划分。铁路、航空、水运等专业市场技术相对专业，处于半封闭状态，市场组织采用总承包的形式，或设计主体具备总承包的能力。

目前全设计行业按照纵向链条换分，供应商主体主要有规划机构、设计机构、施工企业等三大类。由于缺乏详细统计数据，只能从各行业收入来大致倒推判断。三大类供应商，规划、设计、施工等细分市场的产值逐渐扩大，但利润率逐渐降低，越往后，技术优势越低，越注重规模效益。对规划机构来说，对设计细分领域的市场规模觊觎已久；而自身的技术优势则被设计机构所看重。按照全设计产业链条的思路，对行业优势资源进行重构，可以整合技术、规模双重优势，提供项目全生命周期服务，推动技术创新，提升企业核心竞争力。

从市场需求方（大部分为政府机构）来说，城市规模增大之后，管理复杂程度增加、对科学性的要求提高，要求项目按照全程一体化组织，管理者越来越倾向接受“拿钥匙”工程，希望有一个总承包角色，来提供项目全生命周期服务。

这符合当前国家正推进的“大部制”改革思路，按照行业类型进行垂直管理。当前，各地正在大力推动政府行政体制改革，“大规委”、“大交委”等机构不断涌现，同样是这个道理。

北京市2016年6月发布《关于全面深化改革提升城市规划建设管理水平的意见》，提出对城市规划管理和国土资源管理机构进行整合，成立规划和国土资源管理委员会、城市管理委员会。上海早在2008年就已经将规划和国土部门合并设立规划和国土资源管理局，2013年上海市政府印发《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平若干意见》，提出把所有建设用地纳入“全生命周期”管理流程，加强土地出让、开发流程、功能实现、运营等全过程管理。

从技术角度讲，全产业链组织还能带来一些好的变化：1）持续提高规模化，降低单位成本。在规划市场竞争中，经常出现设计机构“送规划”的现象，这常会被规划机构认为不公平，但这恰是规模效益的优势。尤其是，在规划机构的技术领先优势消失殆尽的情况下，这有利于降低项目总成本，对需求方（政府）来说，能降低总成本。2）推动技术创新。规划、设计、施工等各个环节孤立，经常导致项目实施过程中出现脱节现象，规划层面对设计、施工，考虑不周，难以实施；而不注重规划直接开展设计、施工，项目往往又缺乏统筹，远见不足，导致“拉链”运动。将三个环节有机整合起来，能很好避免上述问题，催生技术创新，提高规划的可实施性。3）提升行业服务水平。规划行业长期处于半垄断地位，缺乏服务意识，级别越高的规划机构越是如此，长此以往“温水煮青蛙”，丢了市场浑然不知。按照全生命周期组织的项目需要频繁与业主沟通，时间周期长、涉及方面广，会客观要求提升各个环节的服务水平。

从三大环节供应商整合的积极性看，设计机构积极性最高。设计市场经过多年发展，市场竞争充分，利润压薄，逐渐陷入低成本竞争境地，引进规划业务，可提高技术水平，提升自身竞争力，加上长期市场摸爬滚打，具有强烈的竞争和扩张意识。所以，全国各地大的设计机构雨后春笋般成立规划分支机构。代表性的是中字头的设计集团。

相较来说，事业单位占主体的规划机构迟缓很多。长期半垄断地位导致危机意识淡薄是主要原因，再加上事业单位改革关口“牵一发而动全身”，规划机构产业链整合受到各种因素限制。

市场化的规划机构相对积极。如清控人居集团，横向专业齐全，纵向可提供“策划＋规划＋设计＋服务的全方位的技术解决方案”；而蕾奥提出融“目标谋划+空间规划+运营策划+行动计划”于一体的“行动规划”。

从目前市场看，已有一些规划机构在开展“规划+设计”总承包类项目。铁路、民航等封闭市场反倒表现出显著的全产业链优势。尤其是，铁路设计院在轨道细分领域，可提供资本运营、规划咨询、勘察设计、工程总承包、监理等项目全生命周期服务。不得不说，合久必分、分久必合，大分之后必有大合。

2）大转型：城市综合运营商

在全设计行业产业链条的基础上，横向扩展到土地整理、融资、招商、运营等环节，则囊括土地开发全过程，这称之为城市综合运营商。2013年，清华大学整合优势资源成立的清控人居控股集团提出，“将选择与地方政府合作，介入城市托管运营，全程负责城市新区、产业园区的策划设计建造运营托管”，这可以看做从设计行业向城市综合运营商转型的一种尝试。

更多的则是房地产企业，主要有万科代表的社区派、华夏幸福代表的产业派、中天城投代表的造成派，其它有万达提出的“万达城”、绿地集团提出的“产城一体”战略等，涵盖了从社区到园区再到新城不同的空间尺度。

从全设计行业扩展到城市运营商，难度要大很多，最根本的是工作理念的转变。对规划设计行业从业者来说，规划方案是否符合原理、是否完美是最重要的，这是所受的教育理念决定的，擅长把确定性的历史技术扩展到对不确定性的城市认知，相对缺失对市场规律的尊重及主动运用。规划实践中，这种认知造就了无数美好的战略蓝图（或称作美好的泡影）。好在这种蓝图往往周期很长，中间会不断有市场规律修正，但如果直接应用到实施性很强的土地开发运营上，后果将是灾难性的。这也是鲜有设计行业企业转型到城市运营商的原因——虽然这个行业自我感觉非常了解城市。清控人居集团所做的是一个大胆尝试。

城市综合运营商同样代表房地产企业的一种转型方向。在房地产行业“黄金时代”终结之后，房地产企业需要从单纯的“建房子”的“建筑开发商”角色谋求转换，寻求产业链延伸，自然扩展到前期土地开发及后续运营管理。对地方政府来说，可以得到资金、专业技能等一揽子综合解决方案，何乐而不为。这种产业链条中，前期规划虽然也比较重要，但只是价值比较小的一个环节，可替代性、可弥补性很强，更具价值的是整体策划、运营组织、协同管理等。

相较来说，房地产行业资本整合手段熟练，市场经验丰富，善于和政府打交道，强大的销售能力，扩展到城市运营商，则相对容易，走得也会更快更远。转型到城市运营商之后，企业大多加强自身的规划控制能力，弥补短板。如万达成立了全国唯一的商业规划研究院，全国性的商业地产建设团队；华夏幸福与全球知名智库战略合作，内部组建包括产业研究院、产业新城发展中心等在内的专业团队等。规划本身不具有任何属性，其本质是把握城市发展规律、整合各种优势资源、将空间与现实有机结合起来的能力。

结论及展望

这是最好的时代，这是最坏的时代。当前规划行业面临的“大变革”，涉及“土地财政”模式的终结、政府体制及事业单位改革、城市精细化治理时代来临、规划技术创新面临瓶颈等因素，每个因素都充满未知，交织在一起，造成更大的不确定性。但这可能就是复杂城市的魅力。对规划机构和从业者来说，无论被选择还是主动面对，都不必为规划行业“黄金时代”终结而懊丧不已。向前看，变革同样意味着机遇。

规划的价值始终存在，需要坚守。需要调整的是行业整体心态。固守一隅高高在上的时代已经过去，规划应当把自身放到全产业链中去思考，重新定位角色和功能，与上下游更紧密结合，以更开放的心态融合周边领域，从只扫门前雪的“小规划”跨步到谋划全局的“全设计”。唯有如此，规划才能获得新生，城市才能持续爆发勃勃生机。

参考资料：

1、2012年，《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》

2、2013年，中央城镇化工作会议习近平李克强讲话

3、2016年，北京市《关于全面深化改革提升城市规划建设管理水平的意见》

4、2013年，上海市《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平若干意见》

5、2016年，中国房地产网，中国城市运营商三大流派比拼：万科、华夏幸福、中天城投

6、清控人居集团官网，http://www.thhdg.com

7、华夏幸福官网，http://www.cfldcn.com/http://www.lay-out.com.cn/

8、蕾奥规划官网，http://www.lay-out.com.cn/