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网约车新规和滴滴优步合并,小伙伴们最关心的七大问题

王静/国家行政学院行政法学研究中心副主任、副教授、法学博士
2016-08-09 12:42
来源:澎湃新闻
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从分享经济的本质和互联网+的特征出发,必须在未来取消三证,而且这一改革只能由中央政府即国务院在更为超脱的层面上完成。  东方IC 资料图

7月28日,交通运输部发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》,从去年10 月 10 日交通运输部曾发布征求意见稿,对网约车的从严管理引起轩然大波以来,几乎每个月都有消息传出新规章会出台,每每都有“狼来了”的感觉。这次网约车新规总算是千呼万唤始出来,长靴落地,各种讨论还在此起彼伏。网约车新规还在热议,8月1日滴滴和优步中国达成战略合作的消息,迅速夺了头条。一时间到底合并是否构成垄断、滴滴优步会不会涨价等等新一轮争论甚至有盖过网约车新规风头的架势。乘客小伙伴在问,网约车司机在问,出租车司机也在问,电台电视台纸媒网媒都在问,各方专家意见满天飞,吵得好不热闹。

下面就选择小伙伴们最关心的七个问题来看看:

问题一:滴滴和优步中国为什么合并?

正如合并后,滴滴内部信中又提到去年合并快的时那句“打则惊天动地,合则恩爱到底”。此番恩爱结合实质上是以Uber缴械投降而告终。原因大抵有三个。

第一个原因是滴滴和Uber烧钱烧到头。滴滴和优步中国以补贴形式展开的价格战,二者打得不可开交,用滴滴的话讲叫做“史诗般的对决”。但是这样的价格战在世界上其他国家是绝无仅有的,双方在中国市场上展开的烧钱之战是背离商业规律的。Uber在中国烧钱已达20亿美元,再继续烧下去,投资人是万万玩不起了,将中国市场以战略合作的形式暂且放下,能使得Uber更集中精力做好其他市场。对滴滴而言,市场份额(统计方法不同,各执一词)大约是Uber的数倍,也就意味着烧起钱来那更是肉疼,你推我就,和优步中国握手言和最好不过。

第二个原因是Uber的经营模式和实际运营能力在中国的失败。滴滴和Uber都打着分享经济的牌子,号称以最先进的商业模式为出行市场提供解决方案,实际上二者的经营模式有很大差别。一来滴滴出行中的快车、专车业务,是私家车和自有车辆,此外还有出租车、巴士、代驾、试驾等多种业务,蛋糕内容丰富而且外部造型也属于五颜六色型,符合中国老百姓的趣味,也切合政府的喜好。Uber则把分享经济贯彻到底,全部是私家车接入,功能相对单一,连移动客户端的App的界面也是简约美,时不时推出各种文艺调调的营销,符合文青小伙伴们的品味,在高中端消费群体中颇受欢迎,但是Uber的审美调调却不一定为广大人民群众喜闻乐见。尽管优步中国反复在讲自己是一家扎根中国的本土公司,但是无论是公众还是政府都觉得Uber就是外来的和尚。这外来的和尚确实在把握消费者心理和处理政府关系上比本土公司逊了一筹。而且,Uber采用小团队作战,以每一个运营城市三人架构为主的管理方式,全国工作队伍不超过千人,要和滴滴五千人以上的团队对决,难度还是大了点。归根到底,Uber折戟而归还是商业模式的失败,是实际运营能力的失败。相比较而言,这个问题是最为核心的。情怀也好信念也好,虽不甘心,但是不挣钱的买卖终究是做不下去了。

第三个原因是网约车新政加速了二者合并。网约车新规是目前交通运输部在法律框架内能够做到最好的立法了,但是这部给网约车正名赋予合法地位的部门规章,也给网约车设置了其实不低的门槛。网约车新规所确立的监管模式需要平台企业要处理大量的政府关系事务,对Uber而言明显不是其长项。美国《时代》周刊网站8月2日报道引用了阿里巴巴和网易的早年顾问邓肯·克拉克的话:“中国充满了创业者和资本。(外国技术企业)需要使产品本地化并应对复杂的监管环境,这意味着它们通常很难把在国际上取得的成功转化成在中国的发展势头。”对滴滴出行而言,由于其规模庞大的车辆和驾驶员队伍,网约车新规给其带来的新成本更是客观的。与其单独作战,不如抱团取暖,网约车新规无疑给滴滴出行和优步中国的竞争旺火添了把柴,推动早有休战结合意图的滴滴优步找了个好日子办了大事。

问题二:网约车新规是合法的吗?

曾有观点认为网约车新规作为部门规章,不能设定行政许可,所以网约车新规是不合法的。小伙伴们惊呆了,这还了得?

网约车新规是由交通运输部和其他六个部门联合发布的,这个在法律上叫做“行政规章”,在法律位阶上是低于法律(全国人大及其常委会制定通过)和行政法规(国务院制定通过)。为网约车设定的行政许可不是来自网约车新规这个部门规章本身,而是国务院的一个决定,业内称为“国务院第412号令”。

根据《中华人民共和国行政许可法》第十四、十五、十六条的规定,有权设定行政许可的是法律、行政法规和地方性法规,地方政府规章在满足法定条件的情况下可以设定临时性行政许可,部门规章不可以设定行政许可;同时,《行政许可法》也规定,国务院可以以决定的形式设定行政许可。对出租车的行政许可的设定就来自国务院的决定,即在《行政许可法》施行之前国务院通过的《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》,即国务院第412号令。这个大名鼎鼎的第412号令,有500项“法律、行政法规以外的规范性文件设定”的行政审批事项,决定予以保留并设定行政许可,第112项是“出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证核发”,由“县级以上地方人民政府出租汽车行业主管部门”负责。并规定“国务院有关部门应当对实施本决定所列各项行政许可的条件等作出具体规定”。

据此,交通运输部在2014年9月26日通过的《出租汽车经营服务管理规定》中对出租汽车经营许可的条件等作出明确规定。从交通运输主管部门的角度来看,网约车,即“从事网络预约出租汽车”,就是出租车的一类,传统的出租车叫做巡游出租车。所以,交通运输部认为自己对网约车进行管理的权力以及规定行政许可的来源都是从传统出租车的管理推导而来的。

问题三:网约车新规是一部好法律吗?

《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》,即网约车新规,它的颁布实施使得我国成为全球主要经济体中首个颁布此类全国性法规的国家,亮点很多,必须大大赞!

刚才讲了,交通运输部认定网约车是出租车的一种,那么就要按照出租车的管理模式来管理,由此,国务院第412号令是无法绕过去的,也就是说三证“出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证”是从事出租车经营必须具备的先决条件,网约车也不例外,也必须有“三证”。网约车新规创设了“网络预约出租汽车”的新词汇,并直接采用了简称“网约车”,从新规通篇来看,是有将网约车与传统出租车相区别的意图,在各种标准和管理上也有与传统出租车相区别的意识,三证也相应的作了变化,网约车平台公司、驾驶员和网约车分别要申请《网络预约出租汽车经营许可证》、《网络预约出租汽车驾驶员证》、《网络预约出租汽车运输证》。

交通运输部既要给网约车合法的地位,又要对其进行监管,在目前的法律框架下是无法摆脱出租车管理的模式和方法的,可以说,已经在现有法律规定下作了最大的努力。也正是从这个角度讲,网约车新规的规定可谓历史性突破,其积极意义是必须要肯定的。

这一法律规定对网约车的合法地位予以明确,承认了私家车接入网约车平台提供出租车服务的合法性,并且对网约车的车辆、驾驶员的资质做出明确规定。网约车新规还将去年10月征求意见稿中争议很大的一些条款取消,比如不再要求网约车8年强制报废,而改为60万千米作为网约车经营的界限,未到8年而达到60万千米的也要退出网约车经营;不再强制要求驾驶员与平台签订劳动合同,而是可以签订多种形式的劳动合同或协议,驾驶员从而可以兼职从事网约车服务;还取消了“不得同时接入两个或两个以上的网络服务平台提供运营服务”的规定,网约车可以在两个以上平台提供服务,从而为平台的公平竞争提供了先决条件。这样一部网约车新规的亮点很多,很多专家学者和业内人士做了详尽分析。

问题四:网约车新规有槽点吗?

令人遗憾的是,这部新规是有硬伤的,囿于交通运输管理部门作为传统出租车的主管部门的惯性和权限所限,网约车新规仍然无法摆脱出租车管理的框架、模式和方法。所以,网约车新规的通过的确实现了网约车与传统出租车公平竞争,但是方法却是将传统出租车的各项行政许可也施加于网约车,虽然三个行政许可用了新的名称,而且申请的条件比出租车看似有所放松,审批的流程也更为简便,但是,用传统出租车的办法来管理网约车,行政许可换了名称,也是换汤不换药,新瓶装老酒。网约车新规的核心仍然是行政许可,即政府的前置审批。网约车平台公司、驾驶员和网约车还分别要申请《网络预约出租汽车经营许可证》、《网络预约出租汽车驾驶员证》、《网络预约出租汽车运输证》。而这三个证到底是不是需要,是可以认真探讨的。

今天只说驾驶员的资质问题吧。从驾驶车辆的技术难度来讲,过去出租车司机必须要有单独的资质许可,是因为这一职业具有相当的技术难度,在没有导航技术之前,城市复杂的道路网线靠自己个人的熟悉程度来进行判断,缺乏足够的能力无法提供出租车服务。这也是为什么在伦敦有专门的出租车司机学校。这所学校要确保受培训者用3到4年时间熟悉以伦敦市中心查令十字街为圆心,近10公里半径地带的2.5万多条道路以及各酒店、车站、餐厅、使馆、名胜古迹等地点,需参加笔试和至少12次一对一的面试,回答两个地点间最优距离等一系列问题。这所运行了26年的伦敦这家最大的出租车司机学校受到导航技术和其他学习方法的冲击,加上Uber等的大举进驻,最终无法经营,2015年12月关门大吉。在我国,各地的出租车也一度被认为是城市名片,出租车司机熟悉道路、驾驶技巧娴熟、驾驶安全,都是乘客选择出租车的重要原因。但是在导航技术特别是智能手机导航软件就可以轻松弥补司机不熟悉道路的缺陷,加上驾驶技术在今日社会已经越来越多被普通人掌握,对出租车司机和网络预约车司机一定要单独颁发“驾驶员服务许可证”实属没有必要。

问题五:不发证,能保证网约车安全吗?

问题是发了证,网约车就绝对安全了吗?

我们对政府颁发的证,也就是行政许可过度依赖,甚至有点迷信了。发了证就安全了吗,细细想想,未必啊,驾驶员资质标准或者行政许可作为事前监管,仅对驾驶员的背景审查有效果,也就是管得了驾驶员过去怎么样,推断没有暴力犯罪背景,没有危险驾驶记录,没有吸毒经历,等等,可以当一个好司机。但是,准入后司机的驾驶习惯、驾驶行为其实更加重要。平台公司通过随机抽取样本、对乘客评价进行分析等方式,对司机的安全驾驶采用更多的管理措施,对司机建立更为科学、可行的评价标准。更可期待的是,平台公司通过不断发展的技术手段对驾驶员的驾驶习惯和行为进行监控,对驾驶习惯不好乃至有危险驾驶行为的司机予以惩戒和淘汰。对驾驶员的动态监管显然比资质审查更为重要,也更为有效。

咱们总以为政府进行了审批就行履行了监管职责,政府干点别的,比直接在发证的一线上冲锋陷阵更有效果。政府可以干什么?比如这次网约车新规的规定就很好,政府把网约车司机的基本资质作出规定,网约车平台自己的标准只能比这个基本条件高,而不能低。再如,平台要与各地出租车管理部门的数据库进行对接,主管部门可以随时进行抽查来监督平台对司机的资质审查。而且,对网约车驾驶员设定职业准入的许可不符合中央正在推行的简政放权的改革要求,也不符合《行政许可法》对设定行政许可的要求。把前置审批的活儿留给平台来做吧,让平台去管好司机和车辆,政府管好平台就行了。

小伙伴们还是不放心,能相信滴滴们吗?只要保持充分的市场竞争,企业会有足够的动力不断提高服务质量,为了保证服务质量,会严把司机和车辆的关。为了确保安全,各大平台公司已经都采用了人脸识别、分享行程、号码保护、一键分享行程、双向匿名评价等方式。平台公司通过随机抽取样本、对乘客评价进行分析等方式,对司机的安全驾驶采用更多的管理措施,对司机建立更为科学、可行的评价标准。更可期待的是,平台公司通过不断发展的技术手段对驾驶员的驾驶习惯和行为进行监控,对驾驶习惯不好乃至有危险驾驶行为的司机予以惩戒和淘汰。相信随着科学技术的不断发展,还会有更多的办法提升网约车的安全系数。

问题六:网约车新规会带来什么影响?

如上面一个问题的答案,这样的新规不是给网约车松绑,而是让网约车和传统出租车“带着脚镣一起跳舞”,因此有评论认为网约车新规后的发展趋势是“网约车出租车化”。新规之后,网约车平台将大踏步朝着出租车公司的方向发展,很可能与分享经济渐行渐远。短期之内会出现三个现象:

第一个现象是网约车市场缩小。从网约车平台供给的角度来看,由于行政许可的时间和费用成本,兼职司机乃至一些专职司机将有大批不去申请获得网约车驾驶员资格,价值较高的机动车所有权人将不愿意改变车辆性质而退出网约车市场,这样最近两年刚刚形成的网约车市场将大幅萎缩。

第二个现象是行政许可实施环节造成的数量管制。囿于审批本身需要的经费和人员紧张,加上主管部门可能迫于出租车行业的压力,发放许可时放慢节奏,拖延过程,就可能在事实上造成数量管制的效果。而数量管制再叠合滴滴优步合并,网约车准入门槛提高,要进入这一行业若非资金雄厚、能力突出无法存活,中小企业要在市场上分一杯羹的几率大大降低了。

第三个现象是网约车平台的工作重点将从市场竞争转为政府公关。本来网约车平台公司的主要精力是价格战,下一阶段主要是服务质量战,但现在为了确保运营的合法,平台公司需要到2000多个县级出租车主管部门申请在该区域经营的许可证,还要为目前1500万驾驶员和上千万辆车申请许可证,这样今后平台公司的相当繁琐和大量的工作内容将是设法获得行政许可。平台公司的精力可能要主要用于政府公关,而非技术创新、商业模式创新和正常的市场竞争。在以不必要的行政许可为核心构建的监管模式下,将大大削弱市场竞争的活力,干扰正常的市场环境。

问题七:网约车监管未来怎么改革?

如果要真正推动出租车体制改革、推动网约车行业发展,从分享经济的本质和互联网+的特征出发,必须在未来取消三证,而且这一改革只能由中央政府即国务院在更为超脱的层面上完成。

就三证的影响而言,驾驶员和车辆的两个许可证影响更大,会直接影响到驾驶员和车主接入平台的积极性,也与政府监管成本、平台运营成本有密切关系,并最终传导至消费者,彻底改革的方案就是取消不必要的行政许可。而平台公司的《网络预约出租汽车经营许可证》,如果认为目前无法完全取消的话,将行政许可上移到省级人民政府的交通主管部门,与线上服务的行政许可一并审查颁发了最好,可别再放到县级交通主管部门。

正所谓,审批不破,前途无路。无论是上述哪一个取消或者上收的路径,都不是交通运输部门自己可以完成的,都需要国务院出面予以解决。第一种路径是国务院制定行政法规,对网约车的监管模式直接做规定。第二种路径是由国务院法制办公室对国务院第412号令做出解释,认定网约车不需要申请《网络预约出租汽车运输证》和《网络预约出租汽车驾驶员证》,并报国务院批准后颁布;或者由国务院将这两个许可列入国务院取消和下放行政审批事项的清单中并予以公示。第三种路径是由省级人民政府报国务院批准停止网约车驾驶员和车辆的行政许可。

比如,网约车车辆本身要改为营运性质,网约车平台公司、驾驶员和网约车还分别要申请《网络预约出租汽车经营许可证》、《网络预约出租汽车驾驶员证》、《网络预约出租汽车运输证》。滴滴们为了确保运营的合法,平台公司需要到已经运营的400个城市,以后到2000多个县级出租车主管部门申请在该区域经营的许可证,还要为目前1500万驾驶员和上千万辆车申请许可证,这样今后平台公司的相当繁琐和大量的工作内容将是设法获得行政许可。作为平台公司,在某一服务领域中司机和车辆可获得行政许可的数量是其市场份额的首要条件,平台公司必须要将申请行政许可作为运营的重中之重。

小伙伴们问那得多久以后?从过去很多很多项富有争议的行政许可被取消的经历来看,粗略估计,至少需要三到五年的时间吧。莫说政府倚赖行政许可进行监管,若问小伙伴们的意见,大家也总是相信政府发个证就能解决所有问题,观念上要扭转过来真不容易。没个三年五载问题没法充分暴露出来,得有个时间让小伙伴们大伙伴们都认识到行政许可作为监管手段的局限性甚至负面效应,然后还得有多轮反复讨论之后,才能推动政府下定决心取消这些不必要的行政许可。

所以,今天就洗洗睡吧,网约车路还长着呢。

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