行政许可是一种戒不掉的瘾:从网约车说起

盼望着，盼望着，网约车办法终于出台了。该办法的出台，让小伙伴们再次见识了行政许可的强大力量。综观网约车办法，不难发现该办法的基本骨架是“三证”，即对人、车、户分别设定了许可，也就是说要想做网约车，司机要拿一个证，车辆要拿一个证，平台企业也得拿一个证，只有三证齐全，才能上路拉活儿，否则，就是“三黑”，即黑司机、黑车、黑平台，后果会很严重。

为什么搞“三证”齐飞？

熟悉行政许可法的小伙伴都知道，国务院各部委是无权设定行政许可的。交通部门如果想采用行政许可的方式管理网约车，就必须用尽洪荒之力死死抱住国务院的412号令。毕竟，在国家层面，除了国务院的412号令之外，还没有出台过任何一部专门规范出租汽车的法律或者行政法规。交通部门只有把国务院的412号令作为上位法依据，才能巧妙地通过细化解释的方式为网约车的行政许可找到一个合法的理由，而不必冒着公然违反行政许可法的风险去设定许可。

也就是说，唯有通过“借壳”，才能让网约车许可合法化。但是，借壳不是那么好借的，也是要付出代价的。国务院412号令分别对人、车、户设定了许可，把412号令作为上位法依据的副作用就是，一下子得给网约车整出三个行政许可来，这在以前根本不是事儿，但是在国家深入推进行政审批制度改革的大背景下，不仅没减少行政许可的数量，反而变戏法似的批量增加了三个行政许可，可想而知，交通部门也是压力山大的。

这时候，小伙伴可能会问，滴滴不是曾经建议过“政府管平台，平台管司机和车辆”吗？如果采纳滴滴的建议，就可以只增加对平台的那一个许可，省掉对车和人的许可。这样交通部门不就能实现自我减压了吗？何乐而不为呢？

据接近交通部门的小伙伴透露，交通部门似乎考虑过选择性解释国务院412号令，即只规定平台的许可，把人和车的管理放手交给平台，但是很可能交通部门考虑了更多的因素，权衡各种利弊之后，还是一狠心、一咬牙就搞出了三个行政许可来。其中一个原因是，如果只规定平台的许可，本身就是对国务院412号令的违反，因为国务院412号令白纸黑字写得很清楚，是三个许可，不是一个许可。既然国务院在十多年前就高瞻远瞩地给出租汽车设定了三个许可，交通部门有什么理由不好好珍惜好好利用呢？既然交通部门要把国务院412号令作为上位法依据，那有什么必要一面将其视为“尚方宝剑”，一面又偷偷的说这把宝剑有质量问题，这不是自己打自己脸么？于是，国务院412号令被整体“借壳”，网约车“三证”齐飞。

可以不用许可方式管网约车吗？

至少从交通部门面临的局面来看，交通部门似乎很难绕过行政许可这道坎。在这些年，滴滴、优步等平台都是以互联网平台和分享经济的代表自居的，尤其优步还曾在很长一段时间内称自己从来都是安静的美男子（叫车软件），不是什么承运人，这就意味着平台企业在法律定位上很可能属于中介组织。并且这个中介组织还不是传说中的“土老帽”，而是在互联网+背景下产生的新型中介组织。

对于这样的新生事物，交通部门可能不具有主管权，其他部门恐怕也不具有主管权。这时问题就来了，到底应该谁来管滴滴、优步等平台企业呢。据说，民间流传着两个完全不同的版本，一个版本说，好多部门都在抢对平台企业的主管权，最后交通部门大发神威，冲破重围，获得了主管权。另外一个版本则相反，说各部门都很谦让，几乎一致性认为专车市场是一个“烫手的山芋”，谁都不愿意管平台企业，后来交通部门在极不情愿的情况下扭扭捏捏地接下了主管权。有好事者曾试图向接近交通部门的小伙伴打听两个版本的靠谱度，可是万万没想到这次的结果很让人失望。

姑且不管两个版本的靠谱度，反正最终的结果都是交通部门很荣幸地成为了平台企业的主管部门。究其原因，很重要的一点恐怕是，交通部门是距离专车平台企业最近的一个部门，也是经常还躺着中枪的部门，专车的一举一动都跟交通部门主管下的传统出租汽车牵扯着关系。而且穿着“专车”马甲的那些数量众多的私家车，一直都被交通部门视为“黑车”进行严厉打击的。只是谁都未曾料到，在互联网+的加持下，曾经的黑车“愈挫愈勇”，几乎一夜之间，从一个没有“身份证”的黑户，变成了一个庞然大物，获得了市场和老百姓的高度认可。

但是，互联网专车再大再强，都无法摆脱自从出生以来就被扣上的“黑车”大帽子，作为专车的新晋主管部门，交通部门感受到了互联网专车行业做梦都想获得合法身份的强烈渴望。至此，就出现了这样一个局面，互联网专车作为新生事物，急切希望获得合法身份，同时，交通部门作为新晋的主管部门，又急切希望获得合法权威。权威从哪儿来？按照传统的监管思路，权威首先从行政许可来。只要给了平台企业一个经营许可，平台企业自然就成为了交通运输经营者，进而就成为了承运人，一旦成为承运人，平台企业想不让交通部门管都不行了。还有，成为承运人，也就意味着平台企业具有了合法身份。如此两全其美的绝妙办法，是不是给大家一种霸气侧漏的感觉？

在这样一种逻辑思维指引下，交通部门有着强劲动力采用许可方式管网约车，而无巧不成书的是，国务院412号令又正好给出租汽车设定了三个许可。接下来的剧情就顺理成章了，交通部门与国务院412号令相逢一笑，Duang的一声，通过细化解释的方式规定网约车三个许可的思路就诞生了。

“三证”的条件可以简化吗？

搞“三证”齐飞或许是交通部门的无奈之举，但是，仔细想想，“三证”的条件和程序似乎是可以简化的。看完网约车办法对“三证”的规定，小伙伴们都有一种惊呆了的感觉，实在是太复杂了。以平台为例，线上得去省里申请，还得把申请结果拿到各省展示，线下就更不轻松了，得一个市县一个市县跑，不行万里路，就拿不到全国通行证。

表面上看，出租汽车的地域属性导致交通部门把网约车的事权放在了各市县，平台企业必须接受各市县的监管，但是，如果往深里挖，则可能会发现，一方面，这反映了网约车管理的事权在交通部、省级交通部门和市县之间的纵向划分，或许前面两个主体都不愿对网约车管理介入太深，或许市县天然认为网约车管理本就是地方事权。另一方面，交通部门很可能吸取了其他行业管理互联网平台企业的经验和教训。互联网的强大整合力量，导致互联网平台很容易形成覆盖全国的“大腕”型企业，一旦成为“大腕”，平台就容易变得傲娇，其他行业的主管部门已经不止一次吃过这些“大腕”型企业傲娇的亏。为了防止此类现象重演，交通部门很巧妙地借地域属性，在把网约车管理事权一股脑交给市县的同时，实际上也把整个交通系统的基层力量都动员起来了。这就形成了各市县直接面对平台企业的局面，各市县小伙伴冲在第一线，你平台企业再大再有能量，有啥事你都得先去找各市县的小伙伴，各市县的小伙伴稍微一努力，就能把平台企业从“傲娇的大腕”变成“乖顺的小绵羊”。

再来看“三证”的条件，把网约车“三证”的条件跟传统出租汽车“三证”的条件稍作对比即可发现，两者长得很像。难怪有评论戏称，网约车办法的出台，让平台企业情不自禁向传统出租汽车深情开唱:“长大后我就成了你”。“三证”条件的繁简，实际上反映了管理网约车的路径选择，即是选择让网约车背着传统出租汽车的沉重包袱艰难前行，还是选择在传统出租汽车之外，认可小（个体化经营）、快（效率高）、灵（价格灵活）、广（多层次经营）、活（市场反应敏捷，创新能力强）的新型出租汽车经营模式。最终网约车办法规定了复杂的“三证”条件，意味着选择了前者，如果各市县再增加一些条件，网约车行业的“紧箍咒”就会越戴越紧，市场活力将会越来越小。今后的很长一段时间，网约车监管的一项辛苦活，恐怕就是怎么样给“三证”减负，让网约车焕发“第二春”。

能戒掉行政许可吗？

粗略数了数网约车办法中与行政许可相关的法条，大概有19条，几乎占了总数（40条）的一半。再数数网约车相关的行政许可，除了作为“骨干”的“三证”之外，还有营业执照、税务登记证、组织机构代码证、互联网信息服务备案证明、驾照、车辆行驶证等一长串许可。如果仔细算算“三证”中蕴含的许可数量，小伙伴们会有惊人发现，表面上看只有“三证”，但是平台企业如果要在全国开展业务，就得到各市县申请许可，如果算上全国所有市县的数量，那么平台就得申请两千多个许可。多么惊人的一个数字，小伙伴们有没有被惊着？

有兴趣的小伙伴还可以查阅查阅交通行业的诸多法规，尤其是《道路运输条例》《水路运输条例》《出租汽车经营服务管理办法》，这些法规中有大量法条跟行政许可都“沾亲带故”，有的是正面规定行政许可的条件和程序，而且几乎是人、车（船）、户三证齐全，有的是反面规定未经许可擅自从事运输经营应当承担的法律责任。有闲的小伙伴还可以统计统计这些许可相关法条的数量占整个法规的法条总数的比例，让自己继续震惊震惊。总体来说，行政许可构成了道路运输和水路运输的制度基石和框架，如果没有了这些行政许可，道路和水路运输的制度体系极有可能瞬间坍塌。我们不妨将行政许可的这种现象称为“行政许可生态”。实际上，道路运输和水路运输行业或许仅仅反映出了“行政许可生态”的冰山一角，在各行各业恐怕都已形成了根深蒂固的“行政许可生态”。

在这样一种“行政许可生态”中，小伙伴们习惯性地先通过设定许可禁止所有人干某件事，例如，如果设定出租汽车驾驶员许可，那就首先意味着所有人都不能做出租汽车驾驶员了。但是，大家不用担心，设定许可同时还意味着，如果你具备了某些条件，你就可以做出租汽车驾驶员。当然，你是否具备了出租汽车驾驶员的条件，不能你说了算，得交通部门的小伙伴说了算。这样问题就来了，你如果想做出租汽车驾驶员，你就得去交通部门提出申请。这里的申请是一个正确的法律表达方式，如果通俗一点儿，实际上就是你得去求交通部门的小伙伴。求一次，是个案，如果各行各业都得去求，那就逐渐形成了一种覆盖整个行政管理系统的“求人文化”。这个求人文化有一个很高大上的法律表达方式，即依申请的行政行为，说白了，就是你不来求我，你就别想干这件事。

上面所说的“对所有人禁止”和“向符合条件的人开放”，只是“行政许可生态”的第一层次。深扒一下，还能发现第二层次。不符合条件的人如果未经许可擅自做了某件事，就属于违法，就得承担严重的后果。对于私家车而言，未经许可私自拉活儿，就是典型的黑车，一旦被交通部门的小伙伴发现，就会“罚你没商量”。这就意味着，在“行政许可生态”中，如果给某个行业设定一个许可，这个行业就被“一刀切成两半”，一半合法，一半违法，为了捍卫合法的那一半，就得努力打击违法的另一半。如果你想要取得合法的身份，那你就得服从“求人文化”，如果你不愿意求人，那你就得天天绕着负责执法的小伙伴们走，并做好随时被抓的心理准备。

在“行政许可生态”下形成的求人文化的笼罩下，小伙伴们已经养成了对行政许可的高度依赖症。如果“行政许可生态”坍塌了，小伙伴们会觉得心里空空的，没着没落的，仿佛失恋一样。也就是说，如果不搞行政许可，小伙伴们恐怕会缺乏及时适应和调整的能力，也会缺乏主动适应和调整的心态。从另外一个视角看看，这反映了小伙伴们目前还身处“行政许可生态”中，拥有行政许可的逻辑思维，掌握着行政许可的管理能力，坐在办公室里等待着别人上门求着办事，甚至有小伙伴发出豪言壮语，“除了搞许可，我啥都不会”。许可能力的过分强大，以及对许可的过度心理依赖，恰好反映了事中事后监管和公共服务能力的深度欠缺。小伙伴们似乎不知道也没想过该怎么样走出办公室，去主动做好事中事后监管和公共服务。一言以蔽之，工作在行政审批制度改革的大时代，小伙伴们还在啃行政审批的老本，却没心思也不知道该怎么去补自身思维、能力和心态的短板。

写到这里，突然很心疼小伙伴们，或许真的不是小伙伴们不愿意放弃行政许可，而是想戒掉这种瘾，实在是太难太难了。“行政许可生态”的形成绝非“一日之寒”，恐怕唯有对自己狠一点儿，下定决心，持之以恒推进行政审批制度改革，方能彻底摆脱行政许可这样一个生态体系。

（本文纯属个人观点，不代表任何机构立场）