奥巴马政府的收官之战:TPP能否在白宫易主之前获得通过?

澎湃新闻特约撰稿 柯静

2016-09-21 11:20 来源:澎湃新闻

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9月16日,美国总统奥巴马召开两党小组会议,强调TPP(跨太平洋伙伴关系协定)对美国国家利益的重要性。
TPP作为奥巴马政府精心设计的“亚太再平衡”战略的经济支柱,被视为美国能否继续维持其在亚太地区霸主地位的重要举措。确保TPP在本届政府任期结束前得以通过,现已成为奥巴马政府当前最重要的工作任务。
按照日程,国会将于11月总统大选之后就TPP进行正式投票。显然奥巴马十分期望能够再为其政治遗产添上浓墨重彩的一笔。刚结束其任内最后一次亚洲之行后,奥巴马即马不停蹄地为争取通过TPP而展开大力游说。
奥巴马十分期望能够再为其政治遗产添上浓墨重彩的一笔。
谁在支持?谁在反对?
今年8月12日,就在美国两位主要总统候选人特朗普与希拉里一致表态反对TPP,距离新总统宣誓就职时日无多、外界普遍唱衰TPP之时,奥巴马通知国会将把TPP文本交给其审议。由于去年年底美国参众两院已经通过贸易促进授权法案,国会将有三个月的时间对TPP进行审议,并在不得修改文本的前提之下进行投票表决。
9月16日,美国总统奥巴马召开两党小组会议,强调TPP的重要性。
与会者包括俄亥俄州州长约翰·卡西奇、前财政部部长亨利·保尔森、民主党人路易斯安纳州州长约翰·爱德华兹、亚特兰大市市长卡西姆·里德等政要,此外还邀请了前纽约市市长、彭博新闻社创始人迈克尔·彭博、IBM的CEO罗睿兰等商界领袖。奥巴马在会议中透露,目前已获得100多位市长联名支持TPP。
此前,美国贸易代表弗罗曼、总统出口委员会主席伯恩斯、美国财政部长杰克·卢均公开表态支持TPP,并将努力推动其通过。亚特兰大市市长卡西姆·里德和俄亥俄州州长约翰·卡西奇也在近日通过媒体向国会议员、社会公众再次重申TPP的重要意义,呼吁各界支持TPP。
然而在全球经济形势持续低迷,美国经济尚未完全复苏,国内民粹势力崛起,贸易保护主义抬头之际,要在仅2个月不到的工作时间里成功说服国会议员投赞成票,是相当不容易的。要知道,特朗普、希拉里,以及此前参选的桑德斯均对TPP表示反对,充分说明了美国的主流民意。而民意意味着选票,选票则是国会议员的生命。
奥巴马会采取哪些招数推动通过TPP?
对奥巴马政府来说,最大的困难即在于最大程度地转变民众对TPP的态度。而当这种转变不那么显而易见时,说服国会议员克服个人和短期利益,服从于美国的长远战略目标。
奥巴马政府可以采取并且已经在进行的主要策略为以下方面:
首先,奥巴马会通过各种渠道重申TPP与美国国际经济政策战略目标的一致性。即强调其从经济利益、安全利益以及价值利益层面均有益于美国。日前,奥巴马在两党小组会议上就着重强调了TPP对美国经济、国家安全以及美国继续其全球领导地位的重要意义。
经济层面上,强调TPP对美国工人就业、产品出口、企业获得公平竞争环境、中小企业取得发展等方面的作用;安全层面上,强调TPP对维系亚太地区国家伙伴或者同盟关系、遏制中国经济影响力、引领规则制定权、维护自身霸权地位的重要性;价值层面上,TPP有助于提升环保和劳工权利标准,有助于美国人权和民主理念的推行。
约翰.卡西奇16日在新闻发布会上即从地缘政治角度着重强调了TPP对美国的重要意义。TPP作为美国“亚太再平衡”战略中的重要棋子,有助于维系与越南等国的关系,遏制中国崛起,确保美国在亚太地区的领导权。
第二,奥巴马会努力用好两张牌。第一张牌,老生常谈但却屡试不爽的“中国威胁论”。“中国威胁论”在美国一直很有市场,美国国会议员中就有相当一部分人持此观点。这种观点首先根源于中美两国在意识形态领域的巨大差异,体现在诸如人权、民主等价值理念的不一致,对中国的政治体制和以公有制为主体的经济体制的不理解;其次,对中国历史和现实缺乏了解,片面地认为中国经济的崛起必然会带来政治和军事领域的扩张,威胁到美国在全球格局中的领导地位;第三,以“零和”思维看待当今的国际体系和全球市场,将美国自身的问题转嫁到以中国为代表的新兴国家身上;除此之外,博取民众支持,获得选票本身也是“中国威胁论”获得青睐的重要原因。
所以,无论是奥巴马在两党小组会议上的讲话还是随后约翰.卡西奇在新闻发布会上的发言,都着重提到了“中国威胁”。奥巴马提到,中国正在亚洲力推其贸易体系。他向大家保证,中国绝不会建立一套有利于美国企业和商界的规则。如果美国不在亚洲确保公平贸易,就会被踢出去。卡西奇提醒大家:有两个国家,喧嚣着反对TPP,其中一个就是中国。而在不久之前,美国贸易代表弗罗曼公开警告,TPP半途而废将意味着把“贸易全球化城堡的钥匙拱手让给中国”。以上言论,均是为争取TPP通过而刻意夸大的“中国威胁论”。
第二张牌,渲染“特朗普威胁”。美国大选即在眼前,目前选情呈胶着状态。希拉里有美国主流政治精英的支持,但“邮件门”、“健康门”等系列事件引发不小的诚信危机;特朗普虽为精英阶层所厌恶,但他却获得美国对社会心怀不满、试图改变现状的民众支持,尤其是美国白人中的蓝领阶层。在接下来一个多月的时间里,如果任何一方出现重大丑闻或者选举政策出现重大失误,或者有意外事件发生,都会改变选举结果。
而特朗普的政策具有强烈的不确定性,他是一个种族主义者,一个排外者,对自由贸易强烈排斥,要将美国带回到以前的孤立主义。而这些让美国的政治精英们感到无比恐惧。用卡西奇的话来说:一些人可能不支持TPP,但绝非想要TPP“死去”。如果特朗普上台,TPP就此束之高阁可能性非常大。这个汇聚了奥巴马政府5年多努力的协定就此付诸东流,恐怕也不是绝大多数政府官员和国会议员的真正意愿,毕竟这关乎美国的国际声誉。新加坡总理李显龙访美时表示:“批准TPP与否,是衡量美国信誉和认真程度的试金石”。日本领导人也就此问题向美方表达了担心。因此,用好这张“特朗普威胁”牌,再加上接下来选情的跌宕起伏,也许会对TPP的通过有重要推动作用。
若想通过TPP,难度不一般
即便上述策略都能实施到位,TPP要获得通过仍然相当困难。
第一,民意很难违。奥巴马政府需要解决的是,除了在政府和私人部门的分析报告中那些耀眼的TPP增加就业、提升GDP的数字之外,如何真正使美国人民信服,TPP 将让他们的生活变得更好而非更糟。正如在彼得森研究所一份题为《工人从TPP中的收益远高于成本》的文章下,一位名叫Paul Hoover的读者留言道:TPP的真正问题在于,除非美国经济体系中的结构性缺陷——将所有生产力、GDP和国际贸易增长所获得的利益都分配给了富人——能够得以改变,否则中低收入的工人们将会始终承受代价。
经济学家们未能解释为何普通工人阶层没有从20多年来国家收入和生产力的提高中真正获益?除非TPP的支持者们能够具体解释并能确切指出哪些工人将获益而哪些工人将会付出代价,让公众能真正判断究竟是否收益大于代价,否则TPP无法在美国获得通过。
第二,美国当前弱国家强社会的宏观制度结构带来的决策障碍。奥巴马被认为是近年来美国最为弱势的总统。面对乌克兰危机的应对不力、“伊斯兰国”极端组织势力崛起的反应迟缓、共和党完全控制国会等都反映了当前美国正处于弱国家强社会的宏观制度结构之中。这将会给总统推行政策带来很大的制度性障碍。
奥巴马若要克服这种决策障碍,需要充分发挥其个人的协商和动员艺术。既尊重国会的意见,又要争取寻求自己主张的政治基础;发动广大公众和社会团体,最大程度地获取支持者联盟。要做到这些,并不容易。好在其已经获得“贸易促进权”,协定至少不用经历修改等扯皮过程,对已经时日无多的本届政府是一大利好。
第三,时间很有限。尽管奥巴马正为通过TPP而不遗余力,但剩下的工作时间已不足2月。在此过程中,任何突发的紧急且重要的事件,都可能会打乱奥巴马的部署。只能说,这种时候,人算真的不如天算。
综上,TPP能否在奥巴马任内通过,取决于其是否能够成功说服国会议员、一定程度上改变民意。除此之外,美国大选选情尤其是特朗普当选的可能性也会在一定程度上影响TPP的审议结果。当今世界相互联系的程度早已不同于美国建国之初,尤其美国若要继续主导全球秩序,就不可能采取以往的孤立主义。通过TPP,只是改头换面与否和时间早晚的问题。无论谁接下来入主白宫,美国国际经济政策的战略目标应该不会发生太大的改变。对于美国民众来说,反对的并非是“自由贸易”本身,而是期待政策能够切实带来生活质量的提升。
(作者系复旦大学国际问题研究院博士后)
责任编辑:朱郑勇澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> TPP,奥巴马,美国国际经济政策战略,美国大选

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