解读新加坡在南海问题上的“独特”套路

我们理解新加坡不愿意过度亲近中国的原因，但我们不愿接受新加坡存心与中国过不去的事实，希望它不要再逞能了。请新加坡领导人走访全世界各地的时候，不要老摆出一副吃透中国，又能吃定中国的样子，围绕中国内政外交的话题喋喋不休。当中国在东南亚拥有了越来越多选择的情况下，相对降低新加坡在中国外交棋盘中的作用也不失为一种选择。

新加坡人总是强调自己的国家小，人口少，但在国际社会的印象中，新加坡的外交却总是在吵吵闹闹中度过的，好想从来就没有消停过。冷战时期，新加坡领导人经常对国际和地区问题发表自己的“独到”见解，好像全世界只有新加坡人比较聪明，分析问题透彻，解决问题实在有效。然而，从根本上看，新加坡的最大成就并不体现其外交政策上，而是体现在其国内经济发展上。新加坡在国际政治中的地位和作用并不因为其领导人喜欢逞“口舌”之力而有所提升，相反却屡屡遭致非议和批评。

总体来看，新加坡与近年来东亚地区形势的恶化脱离不了干系。新加坡前总理李光耀亲自到美国邀请奥巴马加大对东亚地区的战略投入可谓是最明显的表现。此后，东亚地区安全问题始终就没有消停过。为了配合美国的“重返亚太”战略，新加坡和美国从2012年开始，每年都会举行战略安全政策对话，讨论国际和地区问题。新加坡根据与美国签署的安全合作协议，同意美国海军以轮驻形式在新加坡部署4艘濒海战斗舰。2015年，两国签署《加强国防合作协议》，进一步提升了两国的战略合作关系。在东南亚地区安全形势总体缓和的情况下，新加坡的政策行为引起了近邻印度尼西亚和马来西亚的强烈不满。

新加坡可谓在美国“亚太再平衡战略”中发挥着至关重要的作用。美国正是依靠新加坡之力，才将原来只有4个经济体建立的跨太平洋战略经济伙伴关系纳入到自己的控制之下，并将之转变成跨太平洋伙伴关系，成为美国深度参与东亚地区经济事务的重要工具。新加坡以寻求自贸协议的高标准之名，联合日本等国，绑架了当前正在谈判中的地区全面经济伙伴关系，使之难以取得实质性突破，在某种程度上也迎合了美国的战略需要。

新加坡积极支持美国加入东亚峰会，使之成为每年讨论南海问题级别最高的平台，完全违背了建立这一多边机制的初衷。新加坡已经成为美国在东盟内最大的代言人，将美国的政策意志灌输进东盟的有关文件中，并因此也提升了自己在东盟内的话语权。新加坡不顾及东南亚早已经有相当多讨论政治安全的多轨论坛，如马来西亚的亚太圆桌论坛、印度尼西亚的雅加达国际防务论坛等，会同英国国际问题研究所每年举行亚洲安全峰会，即所谓的香格里拉对话会，以非正式的形式邀请域外大国的军方领导人对本地区的安全事务指手画脚。

《环球时报》总编辑胡锡进表示新加坡在南海问题上做过头了，虽然更多是指在第17届不结盟运动首脑会议上的一场闹剧，但从近年情况来看，李显龙总理是最早表示新加坡虽然在南海主权争议上不持立场，但并不表示没有声音的国家领导人。作为中国与东盟关系的协调员国，新加坡在近年处理南海问题上也没有发挥任何建设性作用。在今年6月份举行的中国—东盟特别外长会后，新加坡外长维文以第二天要参加内阁会议，不愿错过航班为由，没有参加联合记者会。新加坡外交部网站的说明中，南海问题占了很大篇幅，让人产生特别外长会好像主要是在讨论南海问题的错觉。这种临时缺席的“掉链子”行为，加上会后马来西亚发表东盟关于南海问题的联合声明后，又不加说明地予以撤回，极易让国际社会产生中国与东盟关系破裂的印象。

在菲律宾上届政府单边提请南海仲裁案结果出来后，东盟一些成员国单独发表了声明，只有新加坡明确提出“敦促所有各方充分尊重法律和外交进程”，将解决争议的法律手段作为优先选择方案，本质上是在为阿基诺三世政府提请仲裁的行为提供合理性。这种表述甚至超出了南海争议直接相关方，如越南和马来西亚，强调先外交后法律手段的国际惯例。新加坡的这一政策立场在7月底举行第49届东盟外长会后发表的联合公报中得到了最明显的体现。其第2条特别强调将“充分尊重法律和外交进程”作为“和平解决争议”的重要手段，并在关于南海问题的第176条中得到了反映。据《联合早报》和《海峡时报》披露的信息，新加坡外长的协商工作“非常困难”，“全体成员国是在一些国家代表致电回国（征询同意）后，才接受第2条的内容。”这与中国和东盟国家外交部长达成的《关于全面有效落实〈南海各方行为宣言〉的联合声明》的表述存在着很大的区别。

随后，新加坡总理李显龙带着这份“大礼”对美国进行正式访问。新加坡的“投名状”得到了美国的高度认可，李显龙获得了美国总统奥巴马举行国宴的隆重接待。全世界比新加坡大的国家何其多，但能够得到这样待遇的国家领导人何其少。在两国领导人举行的联合记者招待会上，美国总统奥巴马重申双方的共同承诺，所有国家都要遵守共同的规则，和平解决争议——包括南海问题，建立地区秩序。在会后发表的联合声明中，双方再次提及南海问题，“敦促各方充分尊重法律和外交进程，和平解决南海问题”。

为了配合美国的行动，2015年12月，美国海军在首次将P-8A海神电子侦察机部署到新加坡。普遍认为，P-8A海神电子侦察机的主要任务是侦察中国在南海的行动，为美国获取地区各国安全情报。有趣的是，这种部署执行任务的时间一直到今年8月份，可谓是专门为美国增强南海仲裁结果的执行效果提供服务的，而这种飞机甚至没有部署在提请仲裁案的菲律宾而部署在不是南海直接相关方的新加坡，其中的意义实在是耐人寻味。

无论在第17届不结盟运动首脑会议上发生了什么，结果都让新加坡在南海问题上发挥的作用再次显现出来。第49届东盟外长会议联合公报根本没有提及不结盟运动，新加坡驻华大使表示提议更改不结盟运动峰会最终文件中的东南亚段落是根据其所达成的共识，是非常牵强的。如果真的如其提供的东盟轮值主席国老挝外长致不结盟运动主办国委内瑞拉外长的函所显示的，特别提及第49届东盟外长会联合公报第2段而不是东盟峰会联合声明的内容来阐述东盟关于南海问题的观点，说明东盟对地区形势的观点并没有反映最新情况。而且，南海问题涉及的不仅仅为东盟国家，东盟国家不能将自己关于南海问题的共同意志通过不结盟运动峰会最终文件的形式强加到非东盟国家头上。委内瑞拉外长不接受这样的内容也是合理的。

新加坡总理李显龙得到了日本天皇的“国宴”待遇，则充分说明了新加坡在南海问题和新马高铁问题上的立场迎合并满足了日本的利益诉求。新加坡在南海的利益并没有遭受任何影响，但李显龙与安倍都“强调南海法律秩序的重要性”，明显是为日本插手南海提供舆论支持。另外，李显龙倾向于使用日本技术建设新马高铁，并在今年7月访问马来西亚时签署的谅解备忘录中表示将在2018年建造，在2026年运营，明显倾向于日本建造高铁的时间表。日本和新加坡的战略合作在南海问题上会直接损害中国的利益，而在新马高铁问题上则可能会让中国企业参与竞标时处于不利境地。

其实，新加坡的许多外交行为隐藏的还是挺深的，有些“套路”也玩得非常熟练。新加坡往往将自己的倡议融入到东盟的议程中，以东盟的整体立场来体现新加坡的政策倾向。新加坡外交官们的职业精神非常强，为了能实现国家战略目标会非常执着地向其他东盟国家推销自己的主张，甚至在世界其他国家表达自己的立场。笔者依然记得在2011年参加德国阿登纳基金会的一场研讨会上，新加坡驻德国大使在会上表示欧洲在南海也有重大利益，并公开敦促欧洲国家加大在南海问题上的存在，发言后又立刻“快闪”，令在场许多参会人员惊愕不已。然而，新加坡具有偏向性的外交意图以及其推行政策理念的过程总会通过各种形式和不同渠道显现出来。因此，我们观察新加坡的外交政策不仅要轻听其言，不要被其动辄就提两国关系友好所迷惑，更要细观其行，以事实为根据。

我们希望新加坡没有误判形势，近期在南海问题上有失偏颇的政策立场只是短期行为，是为了李显龙总理“成功”访问美国和日本而采取的应时之举，在不久的未来会逐渐回摆过来。当然，我们也有理由担心，这可能会成为新加坡强调“对冲”、“平衡”外交政策的一种惯性，而这种惯性往往偏向于美日等南海问题非当事方，影响包括中国在内的其他国家的战略利益，甚至影响地区形势的和平与稳定。新加坡的政策行为也许只有东盟国家才能扭转，正如在第28和第29届东盟峰会主席声明对南海问题的表述更为温和中性一样，新加坡的一些政策诉求得到了扭转，造成的影响得到了有效控制，南海问题最终不仅没有破局，而且朝着有利于稳定的方向发展。

新加坡与中国的关系本来一直走在东盟国家的前头。两国在2008年就已经签署并落实自由贸易协定，两国关系在各领域也得到了较快发展。然而，在中国与大多数东盟国家都建立了全面战略伙伴关系的情况下，直到2015年11月习近平主席访问新加坡时才将两国关系确定为与时俱进的全方位合作伙伴关系，依然没有提升到战略层次上，充分反映了新加坡对发展与中国关系的保守态度。习近平主席在新加坡发表演讲时强调与东盟要建立命运共同体，显示出中国的诚意和善意，但并没有得到新加坡的正面的积极回应。

我们也许到了该重新思考与定位和新加坡关系的时候了，特别是新加坡在中国周边外交和中国与东盟外交中定位的时候了。新加坡也许太自以为是了，认为自己对中国外交的重要性太大了。然而，在当前中国推出“一带一路”倡议的愿景中，新加坡只不过是其中一个很重要的“点”，但其具有的相对优势正在被新兴崛起的其他“点”所稀释甚至替代。新加坡作为国际航运中心的功能和地位在马来西亚的马六甲港和巴生港的冲击下已经不再那么凸显。新加坡当前也许仍然是中国东南亚战略的重要选择之一，但中国在东南亚已经有了更多的选项。中国加强与其他国家的关系，相对地降低新加坡在中国外交棋盘中的作用也不失为一种选择。

我们理解新加坡不愿意过度亲近中国的原因，但我们更不愿接受新加坡存心与中国过不去的事实，希望它不要再逞能了。我们理解新加坡曾经通过法律途径解决与马来西亚领土争端的选择，但绝不认同其将南海仲裁案与其和马来西亚的领土主权争端相提并论，两者存在着本质区别。我们老是听新加坡领导人表示新加坡有自己的国家利益和“独特”的外交政策，但我们希望新加坡的外交政策不要跑偏了，不要因此损害其他国家的利益。新加坡在中美之间实行的是“平衡”但不“等边”的政策，我们希望新加坡在让美国军事力量轮驻新加坡的时候，即使不能让其他国家也能享受这种待遇，也要考虑其他国家的利益和感受。我们希望新加坡领导人走访全世界各地的时候，不要老摆出一副吃透中国，又能吃定中国的样子，围绕中国内政外交的话题喋喋不休。要知道，无论在任何时候，在任何情况下，依靠评论别人而抬升自己身价的人都是很可悲的，最终都会被别人瞧不起，关键时刻甚至可能被抛弃。（作者为上海国际问题研究院外交政策所大国外交室主任 周士新）