陈清泰：国企改革“以管资本为主”仍需厘清概念和明确思路

如何以管企业为主向以管资本为主转变，成为这一轮国有企业改革的焦点。

10月15日，在由联办财经研究院学术支持的首届野三坡中国经济论坛上，国务院发展研究中心原党组书记、副主任陈清泰向澎湃新闻（www.thepaper.cn）表示，“在已经发布的文件中，管企业的部分很充实，但向管资本转型的部分则缺乏明确的思路，措施也略显薄弱。”

陈清泰认为，“顶层国有企业整体公司制改制需要一个过程，在这期间监管部门仍需‘管企业’，但主要精力应转向做好两件事，一个是推进顶层国有企业的整体改制，包括规划、重组、设立两类公司等大量工作；另一个是深入研究‘管资本’的体制框架、实施方案以及政策措施。”

对“以管资本为主”的两种理解

这一轮国企改革的一个重点是转向管资本为主，但目前对这个议题缺乏充分讨论，一些概念尚需澄清，陈清泰说，“已出台的指导文件把管资本与管企业的概念、管理方式混杂在一起，监管机构除了管企业，还要管资本，越管越宽、越管越细。”

2015年8月，国务院印发的《关于深化国有企业改革的指导意见》中提出，以管资本为主加强国有资产监管，这也是中共十八届三中全会对国有资产监管工作提出的新要求。

2016年10月9日，国务院国资委主任肖亚庆在做强做优做大中央企业学习研讨会上进一步强调，必须加快转变国资监管方式，尽快实现从以管企业为主向以管资本为主转变。

综合实际情况，目前对“以管资本为主”有两种理解，一种理解认为，“管资本”是指国家——监管机构直接监管的对象由“企业”转变为“资本”。陈清泰指出，实现这个转变必要的前提是，国有资产实现形式要由实物形态的“企业”，转换成价值形态的“资本”，否则就没有“资本”这个对象可供监管。

“例如，银行业在本世纪初通过整体改制上市实现了国有资产的资本化，即证券化。但是，在产业领域这一过程尚未启动，至今，国资监管机构直接面对的主体依然是实物形态的国有企业。”陈清泰说。

对“以管资本为主”的另一种理解，就是不太理会顶层国有企业的整体改制，以及监管对象向资本的转变。认为管资本为主，是在继续强化对未转制企业监管的同时，还要把监管扩张到这些企业可以运作的“资本”，包括重点管好这些企业的“国有资本布局”等。

陈清泰告诉澎湃新闻，这种理解的要点是监管机构继续管企业的体制和机制不变并不断强化，带来的结果是长期困扰我们的那些体制性问题无法解决，将继续在“一管就死、一放就乱”中兜圈子。

在陈清泰看来，随着国有资产实现形式的资本化，监管部门应聚焦对资本——国有资本投资运营机构的监管。通过投资运营机构的隔离，监管机构与实体企业将不再有直接的产权关系，也无权穿越投资运营机构干预其投资的公司。“监管机构不管企业，政企分开将顺理成章。”

另外，“管资本为主”是指在竞争性领域的国有资产应逐步尽数资本化、证券化，而在某些特殊领域、国家有特别需要的方面，不排除政府直接管企业。但应当限定在市场失灵的很小的范围，基本不对市场配置资源产生影响。

陈清泰说，“央企兼并重组提速，并不能代表整个国企改革推进顺利。”

随着备受关注的宝钢、武钢重组方案落地，央企数量已从2003年的196家大幅降至103家。国务院国资委曾公开表示，仍有几组央企重组整合案例在酝酿中，预计今年底前央企总数有望减至100家以内。

“国有企业”概念需进一步厘清

陈清泰还说，传统“国有企业”与“公司”（包括国有企业投资或控股的公司）是两类不同类型的企业制度，分别受各自的法律，即企业法、公司法调节。

两种企业制度“并存”，但绝不意味着两种企业制度“并重”，改革的方向是建立现代企业制度。中央提出“管资本为主”意在加快此消彼长的进程。因为与国有资本对接的不是传统国有企业，而是股份制公司。

但是目前，无论在政府文件还是媒体上，大多笼统地把市场主体称作“企业”，把与国有资产直接或间接有关的统称“国有企业”。这种看似称呼上的混淆，却造成概念混淆、政策混淆。政府部门往往用管“国有企业”的办法管国有投资的“公司”，或穿越“国有企业”管到其投资或控股的“公司”，把直接管理的企业与被管企业投资或控股的公司混为一谈。这就把现代公司制度拉回到了传统“国有企业”，使两种企业制度各自清晰的属性变得模糊。

“目前监管部门直接监管的主要是国有企业，所以最近国家出台的系列指导性文件很多是如何改善和加强对国有企业管理的。问题是，文件所指的‘国有企业’没有准确的界定——是针对所有‘被称作国有企业’的范围，还是只针对按企业法注册的那些企业？如果把针对直接监管企业的政策要求‘被称作国有企业’的公司照章执行、或‘参照执行’，就会出现很多矛盾。”陈清泰说。

陈清泰提醒，国企“转制”的关键是“转”，在这个过程中清晰界定两种企业制度十分重要。因为这涉及治理结构的转轨、政企关系的转轨、监管制度的转轨。