九式破解林毅夫张维迎产业政策之争(下)

第六式：在有限有为政府论的基础上，政府在产业政策上的施政选择需要转型，从挑选赢家改为提供服务，帮助市场主体提升能力

一干发展型政府的弘扬者，包括以提出“嵌入型自主性”而闻名于发展政治学和社会学界的埃文斯（Peter B. Evans，加州大学伯克利分校社会学系教授），都将“能力建设”取代了“挑选赢家”，成为发展主义的新关键词。实际上，这一思路，不仅在产业政策领域，在社会政策领域也早已发展出来。与大包大揽型的福利国家不同，社会政策的新思路在于政府走向所谓的“能促型国家”（enabling state），即致力于帮助市场主体和社会组织提升能力，从而促进社会保障和社会福利的发展。

在“能力建设论”之外，经济学超级大家斯蒂格里茨与其小伙伴们合创的知识社会论，是产业政策的最新武学，其内功心法和套路招式都值得发展主义的各派方家一探究竟。斯蒂格里茨等发现，产业发展也好，创新升级也罢，最为关键的共同之处在于知识开发、知识积累和知识传播，在这三个方面，单纯依靠市场机制，无法达成社会最优，需要非市场机制加以协助。因此，产业政策的关键并不在于“挑选赢家”，而是在促进知识社会的成长上施展积极作为。

这里，有两点需要澄清：其一，非市场机制既包括行政机制，也包括社群机制。斯蒂格里茨等新凯恩斯主义者热推积极政府干预主义，完全忽略了社群机制的重要性，而社群机制无论在林毅夫还是在张维迎的论述中，基本上也没有什么位置。事实上，在国际学界，颇有一些有关产业协会和政策网络积极有为的研究成果，也有不少有关企业间联盟或网络治理的学术探究，这类文献及其所述案例别开生面，值得关注。

其二，即便是发挥行政机制的积极作用，政府政策工具的选择，或者说产业政策最优施政模式的选择，也至关重要。当然，或许并不存在产业政策有效施政的唯一最优模式，有效与否完全要看政策工具与约束条件的组合。政策工具研究近年来已经成为公共管理学界公共治理领域中的一大热点，这意味着，研究产业政策的有效施为，不是经济学家的专属领地，政治学家、社会学家和公共管理学者都有施展所为的空间和必要。

因此，正如不少经济学家所说，产业政策是否必要是一个伪命题，真问题是产业政策的施政在何种条件下以何种方式才会有效。林张引发的产业政策之争，是否能将中国学界的努力引向此类真的问题，而不是仅仅陷入意识形态的口水战，倒是值得各位看官继续关注的。

第七式：产业政策的公共治理至关重要

任何公共政策的施政是否有效，除了政策工具的选择之外，治理体制的良善与否也非常关键。无论是在政策决策、实施环节，还是在评估环节，善治的体制要素离不开参与、公开、公正、透明。无论政策决策多么前瞻，无论政策工具多么优良，无论政策实施多么干脆，离开了善治，缺乏了独立第三方的专业评估和媒体的犀利监督，权力的诱惑绝对难免暗箱操作，其结果也绝对难免寻租腐败。在产业政策领域，“跑部钱进”式的施政注定会失败。张维迎在这一方面阐发的观点，依然犹如狮子吼，振聋发聩。

产业政策必要的理据在于市场失灵的存在，而在这里，市场失灵的根源在于产业发展的正外部性。可是，市场失灵的种类很多，产业政策的决策需要在微观（企业）和中观（行业）层次上精准识别市场失灵，实施需要精准选择市场失灵的矫正工具，评估需要精准评价市场失灵矫正的效果。百分之百精准是不可能的，但要接近精准，需要良好的治理体制，其中通过社群机制的完善，将行业内外经济行动者的参与制度化，同时将政策绩效的评估透明化，非常关键。

除了社群机制，行政机制的改善，尤其是公共预算制度的改革，无论是对产业政策的有效决策还是对产业政策的适时退出，都至关重要。

无论是林毅夫还是张维迎，都认识到产业政策所带来的寻租风险，只不过两者的风险管理之道大为不同。前者颇有明知山有虎偏向虎山行的豪气，而后者则有釜底抽薪的勇气，以图断绝寻租的财源。小可认为，既然产业政策不得不为，那么如何通过公共治理的改善，尽量降低产业政策施政的寻租风险，才是现实之路。

经济增长理论顶级大家阿吉翁提示我们，将产业政策与竞争政策割裂开来，或视之为相互替代的关系，乃旧时之见。一方面，产业政策只有在竞争的环境中才能发挥其应有的效力，那种将产业政策操作成某些关系户之提款机的行为，自然会鸡飞蛋打；另一方面，产业政策与竞争政策需要贯通，或者说，让产业政策发挥竞争政策之效，这才是产业政策本身的创新之道。

对此，林毅夫有所评论：

“阿吉翁所发现的在竞争性领域的产业政策容易成功，背后实际上和我强调的产业政策应该针对具有潜在比较优势的产业的原则一致。我所谓的潜在比较优势是指一个产业其要素生产成本在国际上处于最低（即符合要素禀赋结构所决定的比较优势），但交易费用太高（因为软硬基础设施不完善）导致总成本太高，在国际市场上还不具竞争力。针对这样的产业，政府的因势利导所要做的是：1，对先行者给予一次性的外部性补偿；2，为此产业提供相关的软硬基础设施的完善。因为外部性补偿是一次性的，而且，需要的量小，如果不成功，政府当然不会继续给予补偿或补助。相反，如果产业政策扶持的是违反比较优势的产业，企业在开放竞争的市场中没有自生能力，政府为克服自生能力所需要给予的补贴量大，并且必须不断的给予保护补贴。具有潜在比较优势的产业，当政府为其解决了软硬基础设施的问题，应该就能成为竞争优势，这样的产业自然是竞争性行业。反之，一个违反比较优势的产业，即使靠政府的保护补贴建立起来，也没有可能成为竞争性行业。”

林教授之见，通俗表达，即唯有扬长避短方能凸现竞争优势，这一点无疑是无可辩驳的。更值得注意的是，林教授在与财经评论员水皮的对话中强调现在就应该取消保护性补贴，这就与弘扬保护主义不遗余力的张夏准等，拉开了距离。

当然，需要再次强调，要让产业政策施政于竞争环境，张维迎的众多市场化之见值得重视。唯有夯实有效市场的制度基础，竞争性的产业发展环境方能形成。但在这里，强化竞争并不止是产业政策之外的市场竞争环境问题，更是产业政策决策与实施本身的治理问题。让产业政策更加有效，不仅是经济学家研究的对象，也应该是公共管理学界的关注重点之一。

除了竞争政策，产业政策与创新政策的融合也至关重要，这一点在主流的发展主义者当中有所忽略。就这一重要问题，以演化经济学家为内功心法的学者，其中包括小可在北京大学政府管理学院的同事路风、宋磊和封凯栋，正在潜心修炼。事实上，演化经济学在主流经济学之外低调前行，近几十年来在创新政策领域已有丰硕成果，其武学探索的着力点，在于企业创新能力建设的微观机制、中观条件和宏观环境。

演化经济学派武学的功夫和心法，在产业政策之争中并未受到重视，小可的十日谈竟也遗珠，未有提及，后悔不迭。孤独九式已演到最后一式，要紧之处竟也无暇分神，只能虚点两招，即演化经济学如能一方面超越反新自由主义立场，另一方面从主流经济学家如斯蒂格里茨和罗德里克等超一流剑客那里汲取武学精华并融会贯通，就有可能痛彻光大师门之道。

第九式：有为政府之道在于增强市场而非驾驭市场，更不是取代市场

林毅夫提出，产业政策成功的药方在于政府是一种“因势利导型政府”，并非越俎代庖取代市场去决定一个经济体应该发展什么产业，而是和企业共同决定产业的发展方向。这是新结构经济学的一个基本立场。

然而，立场归立场。新结构经济学的学问重心却是在“挑选赢家”和“提供服务”之间摇摆，小可不以为然。对此，林毅夫在电邮中指出：“你认为我对政府的因势利导作用是在挑选胜者和提供服务之间摇摆，似乎也是不妥。因为每个产业所需的软硬基础设施不完全相同，而政府可用来改善软硬基础设施的资源和执行能力是有限的，所以，对其所准备服务的产业也必须有所选择，因此，因势利导也必须有产业选择。”

无论何种施为，必定有所选择，自是常情。关键不在于是否进行选择，而在于政府施为的取向。值得注意的是，在新一轮产业政策争论中，林毅夫与时俱进，开始远离“挑选赢家”，将论述重心转向“提供服务”。在与小可的电邮交流之中，林教授专门说明，他的因势利导型政府，绝非计划体制附体，其实只是比新自由主义政府更有为，但又比发展主义政府更有限。对其学理，林教授进一步解释说：

“持发展型政府观点的学者，通常是以结构主义为其立论基础；持有限型政府观点的学者通常是以不涉及结构变迁的新自由主义为立论基础；我主张的因势利导型政府是以新结构经济学为立论基础。发展型政府和因势利导型政府都主张政府在产业升级上的有为，但结构主义认为产业可以外生选定，而新结构经济学主张产业结构内生于要素禀赋结构，这是我和张夏准及Robert Wade 观点的核心差异和争论的所在。有限政府论所主张的保护产权等，因势利导性（型）政府也是主张的，所不同的是有限政府论者认为产业升级和技术创新只能由企业家来做，政府在这方面的参与只会起反作用；新结构经济学也承认企业家的作用，但政府必须因势利导帮助企业家解决产业升级和技术创新中必然存在的外部性和协调问题，这是我和张维迎的争论的核心问题。在新结构经济学中，因为外部性和协调的问题的性质因发展阶段和产业而不同，新结构经济学试图从产业、技术内生性方面去研究在实践上可以遵循的原则和发挥作用的方式。总的来讲，发展型政府的作用范围大于因势利导型政府，因势利导型政府的作用大于有限型政府。”（Robert Wade[罗伯特•韦德]是伦敦经济学院国际发展系教授。——编注）

从学理上看，在新古典主义的基础上开拓新结构主义，从而在捍卫既有新自由主义基本原则的基础上超越，的确是一条可行的学术创新之路。在这条学术之路上，林教授与其团队对产业政策最优决策和实施的创造性探索，值得期待。在此，作为旁观者，小可发现，行为经济学大师塞勒（Richard Thaler）和新行为主义法学家桑斯坦（Cass Sunstein）所揭橥的政府助推之道，是因势利导型政府理念的另一个思想源泉。（理查德•塞勒是芝加哥大学布斯商学院经济学和行为科学教授。凯斯•桑斯坦是哈佛大学法学院教授。——编注）

助推之道的基本理念是，由于市场失灵和社群失灵（或称社会失灵，两位新行为主义大师也很少分析这种失灵）无所不在，行政力量的积极施为不可或缺，但依然要取有限、简化之势。然而，传统型的积极政府干预主义并没有秉持有限政府之道，反而将行政力量的蛮荒之力发挥出来，挤压甚至摧毁了市场机制和社群机制的施展空间。唯有有限的有为政府，才能让政府的公共政策和调控监管，有利于社会经济的发展。

简言之，政府任何有为的施为必须满足两条原则，即增强市场和增强社会。对此，林毅夫教授在给小可的电邮中说：“在新结构经济学中对社会团体的作用尚未有所分析，但对因势利导型政府的作用其实也就是你所说的market-enhancing（增强市场——编注）。这也是为何在我的论著中总是先论市场的重要，再论政府的作用是在于补足技术创新和产业升级过程中必然存在的外部性和协调等市场失灵。遗憾的是在媒体和有些学者的评论中总是仅将我的观点卡通化为我只强调政府的作用。”

现在来看，这场产业政策之争正在孕育出学术探索的新种子。在林毅夫教授那里，有为政府正与有效市场相融合。在小可所憧憬的世界中，有为政府的理念将与有限政府的思想相融合。在现实世界中，难耐驾驭市场、干预社会之冲动的政府，在何种条件下会缩回急功近利且走火入魔的九阴白骨爪，踏踏实实地修炼九阴真经，这倒是政治经济学应该加以深入研究的课题。

如上所述，归根结底，意味着美国经济学家奥尔森（Mancur Olson，1932-1998）临终前提出的“市场增强型政府”的想法，或者日本经济学家青木昌彦（1938-2015）等提出的“市场增进型政府”的概念，以及笔者希望强调的“社会增强型政府”或“能促型政府”，必须在经济学、政治学和社会学中找到新的理论基础。这意味着，政府干预是否必要的问题其实并不是问题，真正的问题在于政府如何干预，或者说，政府干预能否以顺应甚至强化市场机制-社群机制，而不是破坏、扭曲甚至取代市场机制-社群机制的方式来进行。斯蒂格里茨、罗德里克、林毅夫、张夏准等海内外剑侠所高扬的积极政府干预主义，只有在参透有为政府的有限之道之后，才能在推进社会经济发展中发挥积极的作用。