到底谁说了算：清末资政院为何屡次挑战军机处

资政院的开设

宣统元年（1909）年九月，清廷宣布，在各省召开谘议局，此举一为指陈地方利弊，二为资政院储才。谘议局的权限，主要包括本省预算、税法公债、章程修改、议决资政院议员等。凡谘议局议定可行事件，交给督抚公布施行。谘议局议决不可行事件，督抚必须更正后再施行，如果督抚不同意更正，则应说明理由。若本省督抚有侵犯谘议局权限或违背法律之行为，则谘议局可以向资政院申诉备案，由资政院裁决。由于资政院的一半议员来自谘议局，这就使谘议局在与督抚的争端中处于有利地位。

谘议局创设的同时，资政院的开办准备工作也在筹划之中。至宣统元年（1909）七月，经过三次修改，资政院院章陆续公布。资政院的主要职掌有：“国家岁出入预算事件、国家岁出入决算事件、税法及公债事件、新定法典及嗣后修改法律事件（宪法不由此限），其余奉特旨交议事件。”

在与军机处、各行政部门的关系上，章程中也有规定：“资政院议决事件，若军机大臣或各部行政大臣不以为然，得申叙原委事由，咨送资政院复议。”如果资政院仍坚持原议，则由资政院正副总裁、军机大臣、各部行政大臣分别具奏，由皇帝定夺。如果军机大臣或各部行政大臣侵犯了资政院权限，也提交给皇帝定夺。

宣统二年（1910）九月初一，资政院正式开院。资政院议员总数为二百人，分为民选议员与钦定议员，因为新疆的民选议员两名未能产生，钦选议员相应减少二人，各为九十八人。在资政院，民选议员唱主角，发言最为频繁，也最为激烈。

资政院第一次常年会议，从宣统九月一日开始，至十二月十一日闭幕，本来预期三个月，但因为议事未竣，故而延长十日，共计一百日。初期资政院还对军机处抱有希望，期待早日开国会，施行责任内阁，双方关系一度融洽。到了十月，军机处开始与资政院碰撞，双方激烈肉搏多次。

挑战军机处

宣统二年，长沙爆发抢米风潮，事后湖南须赔款一百二十万两。为了筹集这笔款项，湖南巡抚杨文鼎决定以铅矿做抵押，发行公债，此举得到了中央度支部的批准。新设立的湖南谘议局有讨论本省税法及公债的权力，但杨文鼎没有将此议案提交湖南谘议局讨论。据此湖南谘议局认为杨文鼎鄙视谘议局，滥发债务，将此事告到资政院。

十月初二，资政院经过辩论，认定杨文鼎违法发行公债。十月初八，清廷公开对杨文鼎的处理意见，认为杨文鼎未交谘议局，纯属“疏漏”，之后应当注意，至于发行公债，则照常办理。夹在中间的清廷试图用心调解二者矛盾，但资政院议员对此处理很是不满。

议员罗杰认为，既然是“疏漏”，就应该处分，立宪国家的原则全在法律，督抚违法不予处分，那么宪政也不必实行了。资政院议员恼火万分，以军机大臣副署制为突破口，要求军机大臣来资政院接受质询。

所谓军机大臣副署制，是载沣担任摄政王后的规定，要求在谕旨前一行钤摄政王印章，于钦此后一行书“军机大臣署名”六字，再书军机大臣名。军机大臣副署，在当时舆论看来是走向立宪的标志，因为在立宪国家中，国务大臣都要副署，副署之后就得承担责任，接受议会质询。但军机处的副署，不代表其权力的扩充，军机处仍然要秉载沣的意思行事。

资政院议员不敢直接质询载沣，就转而利用副署制度，拿军机大臣开刀，要求他们如立宪国家中的大臣一样，到资政院接受质询。有议员请副议长沈家本，立刻打电话给军机大臣，请其到资政院来接受质询。议员们催得急，沈家本就打了几次电话，督促军机大臣来接受质询。军机大臣哪里见过这等大场面，坚决不肯来，有军机大臣扬言：“宁见义和拳匪，不见资政院”。军机大臣不肯来，议员们也不甘罢休，会场上一片沸腾。闹腾了良久，议员们看着天色已晚，又有一堆事要讨论，方才罢休。

一波未平，一波又起。就在湖南公债案风波尚未平息之时，又发生广西招生案、云南盐斤案。此二议案，从两省地方谘议局一直闹到资政院。资政院站在地方谘议局一边，要求地方督抚停止执行已颁布的命令。不想到了十月二十一日，清廷突然颁发上谕，将广西招生案交给民政部处理，云南盐斤案交给盐政大臣处理。此道谕旨，无异于给资政院当头一棒，导致议员们“群情大愤”。资政院认为，此二案已经过资政院讨论，摄政王载沣只能同意或者否决，现在让盐务大臣与民政部来审查，是无视资政院的存在，是行政机构干预立法机构。不过，资政院此时还不敢直接挑战摄政王，就转而弹劾军机大臣。

当日议员易宗夔，在资政院发表演讲，阐释了军机处与资政院之间的关系，并向军机大臣提出质疑：“既是军机大臣拟旨，军机大臣副署，则军机大臣有应负之责任。军机大臣岂不知道资政院这个机关是独立的吗？既然知道为独立的机关，就不能将立法机关所议决的案子叫行政衙门去查核。可见军机大臣是侵资政院的权，违资政院的法了。本议员倡议对于此事，上奏弹劾军机大臣为是。”

弹劾军机处

民选议员们决意哪怕资政院因此而遭解散，也要弹劾军机处。为了争取钦定议员支持，议员雷奋发表演讲:“今天议决弹劾军机大臣的问题，二百名议员都应发表意见，不要存钦选、民选的心事。”至弹劾案表决时，到会议员一百二十四人，起立赞成者一百一十二人，超过三分之二的规定，弹劾案成立。

载沣、奕劻等人哪里见过这等场面，也乱了手脚，而此时舆论又都偏向于资政院，于是他们作出让步。三天之后，十月二十四日，清廷另发谕旨，同意广西、云南二案依资政院所议执行，不再交行政部门查核。同时表示，此前所发谕旨只是咨询意见，并不是蹂躏资政院，还望资政院通融下，取消弹劾。

不巧当日资政院已拟好了弹劾奏稿，此时军机处做出了让步，就是否继续弹劾一事，议员们产生分歧。资政院遂决定重拟奏稿，将重心从弹劾军机大臣，变为要求明确军机大臣的职责。奏稿中先对军机大臣加以攻击，称他们“上负天恩，下辜民望”，并请早日开设责任内阁，取代军机处。在责任内阁未成立前，请明降谕旨，将军机大臣应担负的责任宣告天下，使其无可推卸责任。

奏折递上之后，首席军机大臣奕劻大为恼火，将资政院议长溥伦喊到军机处中，痛斥了一番，指责他未能将此奏给压下去。受到资政院接连攻击，军机大臣奕劻、毓朗、那桐、徐世昌脸面尽失，奏请辞职。资政院的议员们沾沾自喜，以为大获全胜了。

针对资政院的弹劾，摄政王载沣认为资政院只有上奏建议的权利，最后的决断权仍在朝廷手中。十一月十七日，载沣连发两道上谕，一道上谕大力挽留奕劻等人，不准其辞去军机大臣职务。另一道上谕则指责资政院不得擅权。

议员们对此反应激烈，认为君主立宪国是议员与政府对峙，而非君主与议员对峙。资政院与军机处之间的是非，作为摄政王的载沣不该干涉。但议员们还不敢直接指向载沣，只是继续攻击军机大臣，认为军机大臣是挟天子以令诸侯。议员经过讨论之后，决定再次就是否弹劾军机大臣的议案进行表决，结果有一百零二名议员起立赞成。各省谘议局此时纷纷来电，支持资政院，社会舆论也都站在资政院一方。

纷争之中，载沣只好做和事佬，一方面，请议长溥伦在资政院做工作，让议员们不要激化事态。另一方面，载沣也做出让步，求得议员们的信任。十一月二十四日，清廷命令宪政编查馆，迅速编制内阁官制。

此举一出，议员们又有新的分歧。一些议员们认为弹劾军机大臣的目的，就是为了设置责任内阁，既然目标已经达成，则应适可而止。一些议员认为速定内阁，不能成为取消弹劾军机大臣的理由。有议员认为，如果不坚持弹劾，将来责任内阁成立了，军机大臣摇身一变，成为内阁总理大臣，“恐亡国的祸胎更不堪设想”。 经过激烈辩论，最终有八十五名议员同意不再弹劾军机处。

载沣本以为此场风波就此过去，可当日的舆论却是厉害，非政府所能控制。看到资政院与军机处达成妥协，各报展开火力攻势，大骂资政院议员，“失全国之舆望，窒革新之动机”。面对舆论的抨击，议员们自觉心里有愧。十一月二十七日，在资政院会议上，有议员提议再次弹劾，“方足以对天下”。经过议员表决，通过了再次弹劾案。十一月二十九日，资政院通过了第二次弹劾奏稿。

弹劾奏折递上去后，军机大臣们反应不一，有建议解散资政院的，有建议申诉的。首席军机大臣奕劻则连日请假，不来军机处上班。最终摄政王载沣采纳了徐世昌的建议，将奏折留中不发，一拖到底。议员们一看奏折被留中了，就再次上奏，反对留中不发。结果，这个奏折又是石沉大海，再无消息。此时第一次资政院年会即将结束，议员们尚有诸多议案需要商讨，第二次弹劾军机处遂不了了之。

二者矛盾的症结

资政院与军机处的矛盾，乃是政体架构上的缺陷。军机处自创设之后，一直是决策机构，而不是政务的实际执行机构。而依照立宪体制，资政院（议会）通过决议，政府（军机处）执行，并接受监督。但军机处又不是执行机构，真正的执行者是皇帝（摄政王），也即皇帝（摄政王）才是真正的政府。

虽然军机大臣在谕旨上副署，但这只是一个象征，它不表明军机处就是实际政务执行者。资政院一直强调要军机处负责，军机大臣们也很委屈，抱怨“无权而负责，谁肯为之”。军机大臣们也一再告诉资政院，不要将军机大臣与立宪国家的国务大臣混淆一谈。

资政院议员也知道政治架构上的问题，遂力主建立责任内阁制，虚位于君，由责任内阁把握实权。资政院目标是建立英国式的君主立宪制，可载沣心仪的却是德国式的立宪制度。德国宪法中设定了国王拥有无上大权，议会上院（贵族院）由国王指定人选；虽然存在选举和党派，但在选举中由于财产资格的限制，又保证了贵族在议会中的多数地位。资政院所要达成的政治目标，与载沣等皇族的政治目标，可谓是南辕北辙，整个局面，如同鸡同鸭讲。

对于资政院第一次常年会议的试验，载沣、奕劻等人很是不满。资政院闭会之后不久，载沣以正、副议长溥伦、沈家本不能震慑议员为由将其撤职，任命世续为资政院议长。又修订资政院章程，限制议员召集临时会议的权利。世续为人宽憨厚，脾气极好，身体痴肥，用他执掌资政院，自然让朝廷放心。

待武昌起义后，隆隆炮声压最终过了资政院中议员们的讨伐声。