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法治的细节︱关于狗的生活意见

李宏勃/中国政法大学教授
2021-11-30 18:00
来源:澎湃新闻
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随着城市化的发展,在拥挤而有限的公共空间内,人和狗该如何相处,正在成为当代中国最有争议、引起普遍关注的社会议题之一。最近在河南安阳发生的“狗咬人”事件以及湖北武汉女子“跳楼控诉遛狗不拴绳”事件,再一次挑动了公众的神经,引发了巨大的争论。相关事件的最终解决,主要是通过舆论来推进的,但其本质上是典型的法律问题。跳出具体个案,我们更应该思考的是:在城市治理中,面对越来越多的养狗现象,我们该如何构建一套城市养狗管理及公共空间使用的法律规则,通过法律实现人与狗的和谐共存?

城市治理的新问题

饲养动物,是长期以来就存在的普遍现象,但狗的问题在今天变得如此尖锐和突出,成为牵动全社会神经并造成族群撕裂的问题,其原因很多,主要可以归纳为两个方面:

其一是城市化的发展。在农耕社会和乡土生活中,狗主要不是一种宠物,而是和牛马一样从事特定工作的家畜,狗在保护主人人身、财产安全中发挥着重要作用。随着城市化的发展,城里的狗不用再承担看家护院的工作,也不必在肉食匮乏时充当食材,而越来越成为一种寄托人类情感的对象。尤其对于老年人和独居者而言,在繁华而孤独的城市里,狗与主人之间的情感交流单纯而真挚,狗的忠贞不二和不离不弃给主人带来了不可替代的精神慰藉。对于养狗人士而言,随着生活方式的变迁,狗不再是普通的家畜,而更像是重要的家庭成员。

其二是狗自身的特殊性。与猫、兔、鱼、鸟等其他宠物相比,狗是非常独特的一种宠物。首先,狗因其超乎寻常的情感和沟通能力而被人类寄托了太多期待,从而也产生了迥然差异的评价。狗的智商比较高,能够与人进行丰富而深入的沟通与互动,会对人产生强烈的情感依赖,因而,人类也会对狗提出超出普通动物的要求,寄托了独特的道德期待。比如,对爱狗的人士而言,狗的忠诚、忠贞、忠心耿耿成为论证狗应得到特殊对待的理由,还会被用来与那些背信弃义、始乱终弃的“渣人”作比较;但对于那些讨厌狗的人,则会因狗对不同人的不同态度而产生厌恶,从而出现“狗腿子、狗仗人势、蝇营狗苟、狗改不了吃屎”等道德鄙视。

其次,狗有着其它普通宠物所不具备的攻击性和破坏力。狗在对自己主人忠诚和友善的同时,也常常展现出对陌生人以及其同类的凶残,尤其是对小孩和老人等弱势人群。在城市生活中,猫、兔等宠物攻击人类的事件几乎闻所未闻,而狗咬人的事件则时有发生。加拿大安全委员会估计,每年有46万件狗咬人事件,几乎一半的受害者都是孩子。

从法律的角度讲,狗的问题,实质上是一个城市公共空间和资源分配的问题,也是一个个体养狗自由与公共秩序与安全之间平衡的问题

一方面,涉及养狗人士和不养狗人士如何共享共用公共空间和资源的问题。在乡土社会,每家每户独门独院,鸡犬之声相闻,邻里之间可以和睦共存。但在城市尤其是超大型城市中,高度密集的人群使得城市公共空间和资源的供给严重不足,在人都活得压抑和烦躁的情况下,狗的介入无疑会让公共空间和资源的竞争更加恶化,从而加剧养狗人士和不养狗人士之间的矛盾和紧张。

另一方面,涉及到养狗行为与公共安全和公共卫生之间如何协调的问题。在城市生活中,不断增长的狗的数量以及少数养狗人士弃养导致的流浪狗问题,不仅会对个体居民的生活安宁、人身安全带来威胁,还会因狗的疾病传染尤其是狂犬病等恶性疾病,给城市公共卫生安全和公众健康带来巨大隐患。

因而,当数量不断增长的宠物狗给城市治理带来巨大压力时,当不同群体因狗的问题而互相攻击彼此对抗时,对这一问题的解决,就必须回到法律的轨道,必须让法律在其中发挥主导性作用。

法律应该如何应对

狗的问题,本质上是人的问题。为狗立法,其核心目标不外乎两个方面:一是保护人的权利,二是维护狗的福利。所谓“保护人的权利”,主要指通过设置养狗人的义务,确保狗不侵害他人的权利,不扰乱公共秩序。为了实现这一点,各国不仅在民法、刑法中设置了专门的条款,也会出台专门的狗法,如美国的《恶犬法案》(Dangerous Dog Law)和《抑制犬吠法案》(Anti-Barking Laws)等;所谓“维护狗的福利”,就是法律要确保狗能享有某些“好处”,能够得到主人友善的对待。为此,美国、丹麦、德国、瑞典、希腊等国家先后颁布了自己的《动物福利法》,对主人提出了善待宠物的诸多要求。

为了实现上述目的,城市养狗的法律,一般应主要规定如下内容:

其一,对养狗的一般性限制。

在城市里养狗应该受到限制,这是文明社会最基本的准则之一。法律对养狗的一般性限制,主要包括两个方面:首先是对狗的类型的限制,即城市中一般不允许饲养具有攻击性、危险性的大型犬和烈性犬。在美国,有30多个州颁布了《恶犬法案》,法律一般会禁止在特定区域内饲养具有高度危险性的犬只。如果一只狗被认定为“恶犬”,法官会命令狗主人采取一些特定方式防止狗伤人。若法官认为这只狗的危险无法得到有效控制,还有可能下令杀死狗或者将狗带离城市。

其次是对养狗数量的控制。在城市公共空间和公共资源有限的情况下,一户居民不应被允许饲养多条狗,符合条件的还应对狗实施绝育手术。比如,希腊的《宠物福利法》规定,如果宠物已满1岁,主人必须在领养日起6个月内对宠物实施绝育手术,否则可能会被处以1000欧元的罚款。对宠物狗实施数量控制,不仅有助于为人的正常生活留出空间,减少政府动物管理的财政支出,也有利于减轻狗主人的负担,提升狗的生存状况,使其可以获得充分的关爱。

其二,邻里和睦与善待宠物义务。

养狗人在享有饲养狗的权利、获取养狗乐趣的同时,也必须承担起至少两个方面的义务:一方面是对邻人和公众的义务,最主要的就是要对狗进行束缚和管理。主人携带狗进入公共场所,必须用狗绳拴缚或引领,尤其是发情期的狗,绝对不能允许其在外漫游或者自由跑动。对于狗的排泄物,主人必须担负起“铲屎官”的职责,避免给行人造成妨碍和困扰。

另一方面是对狗的义务,即应善待宠物,禁止虐待和遗弃。对此,《瑞士动物保护法》规定,申请养狗者必须参加相关课程并通过考试,在掌握了养狗的知识和养狗的技能之后,才可以获得养狗的资格。为了防止主人遗弃动物,《德国动物福利法》规定对每只宠物都应鉴别登记,在耳朵、腿上纹身或者带标志,或者以非痛苦的方式植入芯片等。在日本,实行动物的“终生饲养”,如果养狗人有不及时喂食喂水等虐待或遗弃动物的行为,要被处以罚款。

其三,政府的管理措施。

为了平衡养狗人和不养狗人之间的关系,维护公共安全,法律规定了一系列行政管理措施,主要包括:养狗许可制度,即养狗需要获得政府的同意,取得许可证。

在英国,养狗需要注册登记,狗主人有义务对狗进行服从性训练,以保证狗不对公众造成伤害;疫苗接种制度,即对狗注射疫病疫苗。在美国有些州,法律规定疫苗接种证明的有效标签必须附着宠物颈圈上;流浪狗收容制度,即对无主流浪狗的收集和管理。在发达国家如美国,各地都会设有流浪动物临时收容所,流浪动物进入收容所进行体检、注射疫苗和节育处理后,可以被外界认养。

在发展中国家,由于政府财政能力有限,对无人领养的流浪狗可能实施安乐死。比如,2013年,在罗马尼亚首都发生了4岁男童被流浪狗咬死的事件后,罗马尼亚议会以多数赞成票通过了《流浪狗安乐死法案》,根据该法案,政府有权抓捕街头的流浪狗并集中收容,如在规定的期限内无人认领或收养,则可对流浪狗实施安乐死。

其四,养狗人的法律责任。

养狗人如果不能尽到对邻人和公众的义务,出现了恶犬伤人或者扰乱公共秩序、传播疾病等情形,则必须承担法律责任。

养狗人的法律责任包括两个方面:一方面是私法责任,主要是经济赔偿。比如,美国大约有38个州立法中有明确的狗咬人的民事责任条款(Dog Bite Laws),大约36个州和哥伦比亚特区对狗咬人采取了严格责任,主人需对狗咬人的行为承担金钱赔偿责任。同时,如果狗被认定属于“危险或者狂暴”(dangerous or vicious)的情形,政府或法庭还可以责令狗主人对狗拴缚、购买责任保险,或者对狗进行扑杀。

另一方面还有公法责任,即在主人对狗未尽到管理义务导致发生了严重伤人事件的,可能要对其进行行政处罚甚至刑事制裁。2001年,美国旧金山有两只大狗咬死了邻居,警方除了对狗实施安乐死之外,狗的主人还被法院判决构成过失杀人罪,处以四年监禁。

迈向人狗和谐的城市生活

在繁华而孤独的城市,狗正在成为城市中普遍存在和不可或缺的成员,这是一个客观的事实。那么,如何实现人与狗的和谐共存,这就成为一个需要社会和政府共同思考和协力解决的问题。可以这么说,养狗的问题是社会治理的晴雨表,这个问题解决得怎么样,既反映了一个城市乃至一个民族的公民素养,也展现了一个城市乃至一个国家的治理能力和治理水平。

实现人和狗的和谐共存,需要养狗人遵守规则和尊重他人,需要不养狗人的理解和宽容,更需要政府全面履行管理职责,有担当有作为,遇到问题不懈怠不推诿

首先,养狗者需要尊重他人权利,切实承担起睦邻义务。

养狗是城市居民的权利和自由,但这个自由的行使绝不能以侵犯他人权利为代价,不能把自己的快乐建立在别人痛苦的基础之上。动物可以不懂事,但人必须明事理和守规矩。作为一个称职的养狗者,应该做到不养大型犬、烈性犬,及时为狗办理许可证件,定期注射疫苗,保证狗的身心健康,努力把狗对他人的危险降到最低;对于犬吠问题,狗主人需要对宠物狗进行必要的训练和合理的控制,避免对周围人的安宁生活造成影响和侵扰;在户外遛狗时,必须给狗拴上狗绳,及时处理狗的粪便,展现出一个养狗者最基本的素养。

其次,公众需要对养狗现象承担容忍义务,并在狗的议题上进行理性沟通。

养狗是居民的权利,狗在养狗人士的生活中扮演着重要的角色,发挥了特殊的功能。因而,对于合法的养狗行为,社会公众必须要有一份宽容,理解和尊重他人的生活方式,尤其是对导盲犬、心理辅导犬等工作犬,更要给予配合和支持。

同时,在涉及狗的一些争议性问题上,公共讨论务必理性。比如,在吃狗肉的问题上,社会存在较大分歧,有人认为吃狗肉是野蛮而罪恶的行为,法律应该予以禁止甚至严惩,而有的人则认为这属于传统饮食风俗,应该得到尊重,并且吃狗肉和吃鱼翅、割鹿茸、取熊胆等相比,并不更残忍和值得谴责。对于这些问题,在法律没有做出权威性规制之前,公众的讨论应该理性和平,避免道德绑架和语言暴力,避免造成族群撕裂和族群对抗。

最后但最重要的是,对于涉及狗的城市治理问题,执法机构要积极负起责任,绝不允许不作为和乱作为。

狗的问题,因涉及地域差别、民族特点、风俗习惯等各方面因素,目前主要还是由地方立法予以规定的。为了治理养狗问题,全国很多地方都颁布了相应的地方法法规或政府规章,包括《安阳市市区养犬管理暂行规定》和《武汉市养犬管理条例》等。

然而,在相关法律制度并不缺乏甚至非常健全的前提下,一些地方的养狗问题依然成为社会“顽疾”,引发了各界的强烈不满,其原因之一就在于执法者的慢作为、不作为甚至乱作为。有些地方,“文明养犬”的条例出台了十几年,当地违法养狗、恶犬伤人的事件此起彼伏,但却从来没有过一例行政处罚,良好的法律被执法部门束之高阁。在“安阳狗咬人”事件中,事情本来很简单,但相关执法部门击鼓传花式的推诿和踢皮球,最终把一件小事酝酿发酵成了影响性大案;在武汉小区发生的业主遛狗不拴绳事件中,如果不是求助无门陷入绝望,当事女子就不可能走上绝路,最终以跳楼自尽的方式进行决绝的控诉。

“法律是有牙齿的,必要的时候它会咬人”,要让已经颁布的法律“长牙齿”而不是沦落为“纸老虎”,执法部门就必须坚守“法定职责必须为”的理念,依法全面履行自己的职责,既要对虐待宠物、遗弃宠物的行为依法处理,让宠物得到人道的对待,更要对违法养犬、恶犬伤人的行为依法严惩,让公众能够切实感受到秩序与安全。

狗的问题,本质上是人的问题和管理的问题,它不仅给我们提出了一个难题,也提供了一个改进和提升城市治理水平的契机。在传统社会,狗曾经在乡村与人和谐共存,在现代社会,狗也一定能够在城市中继续与人友好相处。如果每一个养狗者都能够懂规矩、守规矩,考虑一下别人的感受,如果不养狗的人能够多一份理解和容忍,如果政府能够依法承担管理职责,在发生问题时不推诿不回避,我们就会发现,狗的存在不仅没有让城市更糟糕,相反,它让城市更有活力,让我们的生活多姿多彩,充满了乐趣。

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作者李宏勃系中国政法大学教授。法治中国,不在宏大的叙事,而在细节的雕琢。在“法治的细节”中,让我们超越结果而明晰法治的脉络。本专栏由法律法学界专业人士为您特供。

    责任编辑:单雪菱
    校对:刘威
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