学者称监察体制改革试点一两年后会全面铺开，亦面临诸多挑战

11月7日晚间，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》。

根据目前公布的方案，试点三地的监察委由省级人大选举产生，作为行使国家监察职能的专责机关，与纪委合署办公。

这项被描述为“事关全局的重大政治改革、健全和完善国家监察体制机制”的改革，有学者称之为“党的十八大以来的重大政治利好”。

三地试点意味着国家监察体制改革正式启动。中国人民大学反腐败与廉政政策研究中心主任毛昭晖在接受法治周末记者采访时说：“希望在党的十九大召开前能有比较成熟的试点经验，能够在十九大后全面铺开。”

中国政法大学副校长、中纪委特邀监察员马怀德，今年7月曾在《学习时报》上发表署名文章，建议完善国家监察体制。11月14日，在接受法治周末记者采访时他也提到，这项重大体制改革试点时间不会拖得太长，一两年内应该会有一个初步的成果呈现，一两年后会全面铺开。

不过，所有密切关注此项改革的受访学者均承认，改革会面临诸多挑战。

“建立国家监察机构是反腐的必由之路，中央决心很大，问题就能解决。”毛昭晖说。

1背景：“倒逼”态势形成

为什么要进行监察体制改革？

“众所周知，现在的行政监察实现不了全覆盖。”毛昭晖直言，监察委员会实质上就是反腐败工作机构，国家监察法就是反腐败国家立法。改革的根本目的是坚持和加强党对反腐败工作集中统一领导，把党的主张转化为国家法律，推进反腐败斗争法制化。

“过去更多是通过治标在反腐，现在要标本兼治，治本之策最重要的抓手就是国家监察体制构建，所以说这是重大政治改革，顶层设计。”毛昭晖说

作为长期关注研究中国反腐的学者，毛昭晖早就嗅到这项改革的气息——“探索党长期执政条件下强化党内监督和对国家机器监督的有效途径”。

在今年年初十八届中央纪委六次全会召开时，习近平总书记指出“健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”。

中国反腐败司法研究中心主任吴建雄也认为，党的十八大以来党的自我监督空前加强，但对国家机器和公务人员的监督还不尽如人意。

吴建雄举了一组数据：2015年，全国查办的征地拆迁、医药卫生、生态环保、扶贫救灾等民生领域腐败犯罪案件涉案达32132人，其中非党人员占45%，“暴露出非党公务员的纪律约束存在空白地带”。

在监察体制改革的呼声中，监察范围过窄和监察工作缺乏独立性一直是受诟病的。

按照现行行政监察法，监察的对象只被定性为行政监察。

提及独立性的缺乏，作为中国社科基金重大项目《健全反腐败领导体制与工作机制研究》首席专家的吴建雄对法治周末记者坦言，国家没有统一集中的监督权，使得一些地方和部门的主要负责人实际上置身于监督之外。

他提到了周永康案，认为周从石油系统主官到四川政坛主官一路走来，边腐边升，有恃无恐地滥用权力、钱权交易、利益输送和泄露国家机密，导致群体性、塌方式腐败，很大程度在于没有监督他的机制和手段。

“从党的十八大以来查处的省部级官员犯罪案件看，都与反腐监督缺乏独立性有关。监察机关隶属地方和部门，功能受到限制，腐败行为的发现机制失灵、防范机制失效、惩治机制乏力，同级监督形同虚设。最大的危害是无法对地方和部门领导进行日常监督，只能寄希望于中央查处，一旦中央监督不到位，极易‘养虎遗患’。”吴建雄说。

此外，当前的行政监察还受到监督主体不明、监察手段有限、监察程序缺失等诸多指责。

改革势在必行。

2试点：与纪委合署办公

按照公布的方案，在北京、山西和浙江三地开展试点，由省(市)人大产生监察委，监察委与纪委合署办公，试点地区成立由省(市)委书记担任组长的深化监察体制改革试点工作小组。监察委被视为借鉴古今中外监察制度的创举。 据介绍，我国是世界上最早建立监察制度的国家之一，自秦以来就有自上而下“监察百官，整顿吏治”监察御史制度，唐朝之后，监察官都由皇帝直接任命。

现行监察体系形成于新中国建国初期，一开始就设在各级政府内，1950年国务院(时称政务院)成立人民监察委，次年，在国家业务部门内设立监察制度的建议得到批准。1959年，中央和地方各级监察机关被相继撤销。直至上个世纪八十年代后期，监察机关才开始恢复组建，仍设于政府内部，定性为行政监察，后来这种法律地位被现行行政监察法所固定。

“现有的监督机构全部纳入之后才能形成统一、集中、权威、高效的监察机构。”马怀德对法治周末记者说。

吴建雄认为，现在国家监督职能分散于各级纪检监察机关、预防腐败局、各级检察机关，有些职能重叠、边界不清，难以形成合力，很难形成稳定、规范而高效的配合衔接机制。他引用的一组不完全统计数据表明，在2005年至2014年间，因贪污受贿、玩忽职守等腐败行为受党政纪处分者超过100万人，但被移送司法机关处理的仅38636人，约占总数的3.82%。

“行政监察和检察侦查力量整合后，仍需要与审计、公安、工商、海关、税务等部门建立腐败违法和犯罪的线索移送机制，建立与检察、审判机关的协调衔接机制。”

按照方案，成立的监察委与纪委合署办公，吴建雄认为，这意味着现行的纪检监察合署办公体制将会进行调整和优化。

“监察委员会组建后的合署办公格局，将会呈现出党纪检查、廉政调查和反腐侦查相互独立、相互衔接和相互配合的崭新格局。”

“对选择京浙晋作为试点，我的理解是选择了3个具有地域和发展水平代表性的省市作为先行一步的探索。这三地的试点在中央确定的总体框架下进行，是从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验，而不是进行在机构整合、职权配置等方面的不同探索。”吴建雄说。

毛昭晖则认为3个试点地方将会进行多种探索，但三地都会遵循方案中已框定的基本原则。例如，由人大选举产生，等等。

3法治化：固化改革成果

“监察体制改革，大家都很拥护，符合党心民心。我认为这是反腐的治本之策，需要推动。”毛昭晖表示。

11月13日，北京市深化监察体制改革试点工作小组召开的第一次会议引起了广泛关注，检察官们注意到，出席会议的除了市委书记、人大常委会主任、纪委书记、组织部长、政法委书记，还包括北京市人民检察院检察长敬大力。

除了机构整合的挑战，毛昭晖认为重要的问题还在于监察委会采取跟过去很不一样的监督手段和方式，这在实践中该如何去操作。

此外，试点过程中尝试的大监察体制，据信也会将法律的修改提上日程。

马怀德对法治周末记者说，包括监察委的职能、法律定位等各方面都需要通过修法实现，涉及的法律包括行政监察法、检察院组织法、刑事诉讼法、审计法等，而且修法中还会涉及到与其他法律的衔接，这些都需要一定的时间。

不过，马怀德认为，试点时间不会拖得很长，一两年内应该有初步的成果呈现。然后发现问题，总结经验，固化改革成果，上升为法律制度。

（原标题为《 聚焦国家监察体制改革试点》）