IWEP国际经贸评论|从APEC经验看G20的未来发展

2016年9月二十国集团（G20）峰会刚刚在杭州落下帷幕，杭州美景、足以媲美北京奥运会的精美开幕式演出、十大领域的丰硕成果都令人记忆犹新。G20峰会是中国参与全球经济治理的重要平台，本次杭州峰会是中国一次漂亮的主场外交。这些鲜明的“中国特色”，不禁使我们想起两年前在北京雁栖湖畔召开的亚太经合组织（APEC）会议。APEC作为亚太地区内最具影响力的区域经济合作组织，为中国参与区域经济一体化、贸易投资搭建了合作平台；中国在会议上提出的“亚太自贸区路线图”也成为上周召开的APEC秘鲁会议和此后APEC马尼拉会议的重要议题。

G20和APEC皆为全球、区域寻求经济增长动力，为贸易复苏、投资繁荣出谋划策，也都是中国十分重视和深度参与的多边治理论坛，笔者试图从内部成员、发展阶段、运行机制等多角度对二者进行比较。在此基础上，希望对未来G20全球经济治理的发展道路加以探寻，抛砖引玉，启迪后人。

G20面向全球“高大上”，APEC立足亚太“资历深”

从成员国构成上看，两者的交集包括：美国、中国、日本、加拿大、俄罗斯、澳大利亚、印度尼西亚和韩国8国。APEC关注亚太地区，G20更加全球化。APEC涉及亚太区域的21个经济体，其中中国香港、中国台北是以地区经济体的名义加入。APEC中发展中经济体和新兴市场国家共14个，2015年占APEC GDP比重达38.8%。成员之间经济规模和发展水平差异性巨大。2015年，排名第一的美国GDP是经济规模最小的文莱GDP的1147倍！自主自愿、协商一致、非约束性是APEC最具特色的指导原则，符合本地区自身的发展。

G20涉及全球主要20个经济体，只有欧盟是以经济联盟和单一市场的名义加入，其他皆为主权国家。G20从G7/8峰会发展而来，与生俱来地拥有“富人俱乐部”血统，成员国都是名副其实的“重量级选手”。2015年，经济规模最小的南非GDP达3149.79亿美元，根据英国《经济学人》智库报告显示世界排名第28位。毋庸置疑，G20经济体量和影响力更大，政策涉及的人口和市场更加广阔，难怪英国前首相戈登•布朗称其为全球经济的“首席指挥”。

从成立时间上看，APEC早于G20十年成立，发展渐已成熟。APEC成立至今，经历了四个不同阶段：早期（1989-1993）“雏形酝酿期”、初期（1993-1997）快速成长、关注度高涨的“蜜月期”、中期（1997-2007）“调整评估期”、后期（2008至今）“收获总结期”。G20成立时间较短，目前正处于由第二阶段向中后期迈进的转型过程中。从这一角度来看，APEC是G20的前辈，在区域经济治理和政策协调等方面，“资历”更深、经验丰富。

G20未来展望：非约束性的发展道路

2008年金融危机结束后，对G20未来发展走向的讨论始终存在着矛盾，其合法性和有效性被不断质疑。G20急需改革，如何保持全球治理有效平台的地位，如何促成G20从应对短期危机向全球治理长效机制的转变，都是核心性问题。如果未来G20坚持非约束性原则，仍保持其经济发展论坛、而非正式国际机构的性质，那么很大概率上会延续APEC的发展道路。我们或许可以从APEC框架保持活力，获得成功的经验略窥一二。

第一，需要树立明确的目标。茂物目标是APEC推进区域一体化的明确目标，确定了APEC发达成员在2010年、发展中成员在2020年实现贸易和投资自由化的“两个时间表”。1997年亚洲金融危机直接影响了APEC贸易投资自由化进程，受冲击国家对自由化态度慎重消极。正是这一明确目标的存在，才保证了APEC在经历徘徊摸索后重归正途。当前，G20并没有明确的中长期发展目标，只有2014年G20财长和央行行长会议才首次明确提出未来五年内将G20整体GDP提高2%的具体目标。

第二，需要持续、具体的行动方案和效果评估。为实现茂物目标，APEC制定了集体行动计划、单边行动计划、部门提前自由化计划，“全方位”、“立体式”地覆盖全体成员国，并进行了持续的伙伴互评（Peer-Review）和系统地中期评估（Mid-term Assessment），促进了每次会议领导人共识的具体落实。G20峰会达成的共识多属于指导原则或框架，如《强劲、可持续、平衡增长框架》、《全球经济失衡参考性指南》、《全球投资指导原则》等，缺少后续具体的落实方案和治理效力的评估。

第三，需要建立完整的组织架构和完善的运行机制。APEC领导人非正式会议、部长会议、高官会议以及下属专家工作组，构成APEC自上而下完整的组织架构，APEC秘书处保证了组织行政、财务及工作活动等日常事务，为其他高层次活动提供支持。G20缺乏常设机构，“三驾马车”的运行模式导致每次峰会议题不易连贯、会议目标偏于短期。但建设G20常设机构存在现实性的困难，不论G20总部或秘书处设在何处，必然导致该国对G20实际掌控力的上升。二十个成员国均属于大国，没有恰当的“中立性”小国可以选择。

第四，从长远发展上看，会议议题的选定向更广泛、更宽泛（broader wide）的领域拓展。如今，APEC主题不仅是经济领域，还包括粮食安全、文化交流、人员流动、技术合作、反腐、企业责任等多领域，APEC议题选定具有前瞻性和示范性。2016年10月召开的“首届APEC国际大健康论坛”，“2016 APEC城镇化高层论坛”、APEC工商咨询理事会议、2016年APEC教育部长会议通过的《APEC教育战略》，构成了各领域有特色的APEC配套活动。这一方面，G20也取得了长足的进步，形成了商界（B20）、学术界（T20）、妇女（W20）、劳动（L20）和地方政府等主体全方位、多层次共同参与G20的格局，通过提交政策建议报告，保持领导人宣言和政策贴近现实，具有活力。

第五，重视组织内大国关系互动。APEC作为地区性发展论坛，其国际经济治理的平台作用日益明显，提供了APEC地区经济体领导人常常会晤，增进了解的机会。如2014年APEC北京会议期间，奥巴马和习近平的中南海瀛台会晤；2011年APEC夏威夷会议期间，TPP成员国的“闭门”小范围会议，其意义和影响力并不亚于会议自身。本次秘鲁会议，促进拉美地区经济一体化必然会成为APEC会议的又一重要成果。

最后，需要明确，APEC模式并非完美，渐进性的原则导致APEC贸易投资自由化议题升级推动缓慢，要如期实现茂物目标仍有很大困难；开放性原则导致了区外成员免费搭便车，造成APEC成员内部福利损失；自主自愿的原则使得APEC成员国自由化承诺低于WTO水平，行动落实效果低于预期。茂物目标的时间临近，APEC下一阶段的目标须明确。G20在加强自身改革、建章立制时，如可借鉴经验，避免以上遗憾，必将引领国际经济治理更上一层楼，迈出历史性前进的一大步。