山东前东城村安置僵局：谁把旧村改造做成了“失败的生意”？

在1896年，胶东半岛被划为德国租界之前，青岛只是2000年古城即墨北部的一个小渔村。沧海桑田，历史变迁，即墨后来成为了青岛下面的一个县级市。

从即墨通往青岛的路口，有一个叫前东城村的村庄。这个村庄南通著名海滨城市青岛，北依全国百强县即墨，地理位置优越。

6年前，这个村庄试图通过旧村改造，以充分利用其区位优势。但现在却令多方参与者陷入泥潭，僵局难解：

原本以为2年就可以回家的安置村民，在外流浪了5年之后几经艰辛总算回了家，但是却发现房子产权归属不明。

原本富甲一方的房地产开发商，试图把这个项目建成一个标杆项目，却发现投入全部身家仍资金链断裂，四处被人追债。

原本高高在上的央企，即使手持法院抵押权有效的判决书，但作为抵押物的房产却被村民占据，产权难以执行。

这个局面僵持不下，令人称奇的是，以上看似利益对立的三方，利益诉求似乎有了共同指向。

一个商人打坏了的如意算盘

开发前东城村的老板叫做胡思水，是青岛豪第投资置业有限公司（豪第置业）负责人。

胡思水今年50岁，即墨当地人，长得粗壮，皮肤黝黑，在不到10度的天气里只穿一件短袖，声音洪亮底气十足。他出生的大韩村，和前东城村在同一条路上，相距不到4公里。没读过几年书的他，21岁开始在工地上干活，1993年自己出来创业，承包工程修路建厂。1997年国家开始房改、实施商品房政策之后，胡思水抓住机遇、踩对步伐，成为当时最早开始搞房地产开发的那批个体户。

在深陷“前东城村旧村改造”的泥潭之前，胡思水开发的“豪第九号”小区及其配套的“大润发超市”位于当地最繁华地段，这个小区即使卖到七八千块钱一平米，也是一房难求。这个项目的开发让胡思水积累了第一桶金，也有了后续开发“前东城村旧村改造”的资金。

从“豪第九号”项目的开发中，也看到了当地对于修改土地规划的随意性。胡思水告诉澎湃新闻，1998年他以不超过20万元/亩的价格，通过协议转让的方式拿到“豪第九号”的土地，这些年分三期开发，光是土地升值就起码5倍以上。原先拿地时批的建筑面积是5万平方米，后来土地价格一路上涨，土地规划方案修改了不下10次，最终整个豪第项目包括商业面积、住宅面积、地下面积达到20万平方米。

有了这个项目的成功，在第三期房屋销售之后，胡思水积累了不少资金，“这么点钱去青岛市里拿地还不够，但是拆个村还是可以的。”据他介绍，在即墨市当地，政府为了鼓励开发商参与“旧城改造”，承诺只要开发商建设一亩拆迁安置用地，就给予其0.5亩土地，即减免这0.5亩地的土地出让金。

根据《即墨市人民政府关于进一步规范城中村改造工作的意见》（即政发[2010]20号），城中村改造在规划确定的旧村址(含村内空地，村庄周边的沟、坎、荒地，未利用地)范围内进行，原则上在被拆迁村(居)民住宅用地的1.5倍内规划城中村改造项目用地。

这一政策是2010年以后推出的，为了提高开发商的积极性，这些村民的宅基地在“旧城改造”过程中，全都转为70年产权的国有土地。前东城村共有548亩地，所以整个前东城村的拆迁安置项目共涉及822亩地。

专做土地纠纷的盈科乐事事务所李源泉律师指出，政府承诺给予的0.5亩地是由问题的，因为所有的土地都需要经过真实的招拍挂公开拍卖，而非只是走走形式，任何人不得指定土地的用途。

李源泉同时指出，这样的开发模式，因为开发商必须把所有的房子建好交付安置之后，政府才会给予后续的土地，开发商的资金链将会非常长，如果开发商资金实力稍微不足就很容易出现问题。而且因为土地仍然握在政府手中，如果开发商资金出现问题导致项目无法持续，政府有很大的自主权处置土地。

前东城村的旧村改造出现“烂尾”并非个例，在即墨市，南杨头、解家营、黄家西流等三个城中村也出现了旧村改造烂尾事件。

在表示对于资金链过长的担忧后，胡思水告诉澎湃新闻，他和街道办、村委会明面上约定A地块全部用于回迁安置，但是私底下一直都是约定政府必须供应土地给开发商后，开发商才交房，“一个亿的楼换一个亿的地”。

这样的抽屉合同，为接下来的纠纷埋下了隐患。

2010年，胡思水开始参与即墨市环秀街道前东城村“旧村改造”项目，据胡思水介绍，2010年12月15日开始向村民发放拆迁安置费用，2011年3月8日开始正式拆迁。

根据胡思水提供的文件，2012年9月13日，前东城村委会、胡思水所在的豪第投资置业、街道办（监督方）共同签订了《前东城村旧村改造项目安置用房合同书》，约定整个项目规模822亩，第一期446亩，安置住宅2242套，面积约22万平方米，合同约定建设周期为24个月，于2013年4月15日之前竣工。

一进村就可见村委会所在的大楼，村民用红色纸张写着“滥用职权强取豪夺村民财产要求政府严查腐败”的字眼。

据胡思水介绍，其实私底下街道办和村委会同意其“边开发边销售”的模式。因为根据安置方案，前东城村一共只有860户人家，每户村民平均可以分到2套以上房子。胡思水想着先给每家安置一套房子，多余的房子可以用于销售，剩下的安置房则在后续地块开发后补足。

然而变化比计划快，胡思水的如意算盘很快就落空了。

即使村民已经回迁，仍可看出部分工程尚未完工。

2013年，一方面因豪第九号2012年开盘的房屋已经销售完毕，胡思水缺乏收入来源，另一方面银行贷款收紧，胡思水资金紧张，安置房主体建设中断。

关于安置房主体建设中断的原因，除了资金紧张之外，胡思水私下里还有另一种说法，是因为怕自己完工交房之后政府再也不会把其余土地给他。

无论如何，资金链紧张是事实。胡思水四处找钱，并在2013年底找到了位于北京的长城国融投资管理有限公司（国融投资）。国融投资是四大资产管理公司之一的中国长城资产管理公司的全资子公司。

2013年12月26日和2014年1月14日，豪第置业以安置区A1和A3两地块及其在建工程为抵押，通过委托贷款的方式从国融投资获得两笔贷款，合计3亿元，年利率为15%。

2014年年初，项目基本停工，意味着豪第置业已经无力偿还国融投资的3亿元贷款。在尝试多种偿债方案失败后，国融投资在2015年1月将豪第置业及其一众担保人告上山东省高级人民法院，要求豪第置业偿还贷款本金、利息及罚息3.57亿元。

2015年4月14日，山东省高级人民法院公开审理了该案，但豪第置业等被告人未到庭参加诉讼。5月18日，山东省高级人民法院作出判决，豪第置业于判决生效之日起15日内偿还国融投资借款本息；同时国融投资对豪第置业的抵押物拍卖、变卖的价款享有优先受偿权。

一份难以执行的法院判决

虽然国融投资握有自己胜诉的法院判决书，但在这场僵局中，这份判决书实际上难以执行。

执行的难点在于，所谓的抵押物实际上是前东城村旧村改造的安置房。但国融投资认定，在他们发放贷款给豪第置业之前，并不知道抵押物是安置房，因为他们得到了胡思水提供的两份文件。

一份是前东城村委会、环秀街道办和豪第置业签订的《前东城旧村改造项目安置合同书补充协议》（下称《补充协议》），其中提到村委会和即墨市环秀街道办事处同意将原有的安置区域A区（建筑面积34万平方米）调整为A2区（建筑面积14万平方米）作为主安置区，不足面积在尚未挂牌的E地块补齐，并同意可将安置区作为抵押融资。

这份文件上盖有村委会、街道办、开发商三方的章，但是当澎湃新闻向环秀街道办求证时，街道办表示这上面并没有他们的法人签字，街道办的这个盖章也未在他们的印章登记当中，他们正在请有关部门鉴定章的真实性。国融投资告诉澎湃新闻，他们在和街道办交涉过程中，街道办则是另一套说辞，他们从未否认用章的真实性。街道办的说法是他们确实想帮胡思水把A1、A3地块作为商品房销售，同意滚动出售，但是政府规划没有通过。

另一份文件是《即墨市发展和改革局关于豪第投资置业有限公司前东城旧村改造项目核准的批复》即发改局投资[2012]161号文。但是国融投资向澎湃新闻提供了其后来从官方途径查到的另一份161号文。澎湃新闻对比发现，在胡思水提交的版本中，将“回迁安置住房”改成了“回迁安置、商业住房”，并将回迁安置住宅面积一项从23万平方米修改为14万平方米。文件介绍了总建筑面积为34万平方米，并且介绍了各项用途分别为多少面积，但是在胡思水提交的这个文件中，仅仅修改了回迁安置住房面积一项，导致各项加总建筑面积明显不足34万平方米。国融投资项目负责人表示，发改委的文件有时候并未写得那么规范，他们只看到安置面积和《补充协议》里的安置面积相同，就没有怀疑文件的真实性。直到2015年对胡思水提起诉讼后，要求政府公开土地拍卖信息时，才从即墨市发改委得到另一份“161号文”。环秀街道办告诉澎湃新闻，在办理贷款之前，国融投资从未向街道办核实该文件的真实性。

有银行业人士向澎湃新闻分析表示，出现这样的情况，国融投资贷款也有尽职调查不严之嫌。对于这两份文件，胡思水则表示当时在申请多笔贷款，这些贷款是委托中介办理的，这些文件也是中介提供的，自己并不知情。

国融投资认为，自己没有怀疑以上文件的真实性，还有一个原因是在办理抵押登记时，他们所提交的《补充协议》只有在国土局经过备案，才能审查通过；同时，办理抵押证的过程也是对A1、A3土地商品房属性的认定。国融投资表示，如果知道这两块地是安置房，肯定不会用于抵押，他们直到2015年街道办开始卖房，才知道这两块地是安置房。

安置项目停建之后的2015年4月23日，豪第置业与前东城村委会、即墨市环秀街道办事处签订协议，将安置区项目整体交回前东城村委会，由后者安排后续工程施工建设。当年7月，安置房项目复工，并于年底建成毛坯房。

为了筹集建设后续工程的费用，街道办出售了原本属于集体财产的商铺、以及部分住宅。

值得说明的是，在整个安置项目中，胡思水在发放安置款时就用现金从村民手中以3000元/平方米的价格换得2.4万平方米的房屋，再加上实际建筑多盖的4.1万平方米的房屋，这个A地块中有6.5万平方米房屋的产权属于胡思水。整个A地块的住宅中，除了应交给村民的2242套房外，剩余的房屋产权应属于胡思水。所以街道办对外销售的住宅其实产权是属于胡思水的。但是胡思水告诉澎湃新闻，街道办出售他的房产也并未告知他，也没有经过他的同意。

澎湃新闻就此事询问环秀街道办，他们表示自己努力地在为安置项目后续工程筹措资金，甚至要求每位中层干部自己或找亲朋好友，在房屋大小和位置不定的情况下，以12万元认购一套房。这一做法，在村民看来，被视作“街道办私分房屋”。

至于出售胡思水的房产是否获得同意，街道办解释道，胡思水曾签订了一份申请书，申请“将该安置区项目交回给前东城村委会，由其完成后续工程的建设”。以此为据，所以街道办和村委会就处置了这些房屋。但是这份申请里并未提及是否委托村委会处置产权，并如何计价处置。胡思水对澎湃新闻表示自己只是签订了协议，委托村委会和街道办完成后续工程，工程竣工验收通过后，承担后续施工的费用，他强调自己并未将房屋产权交给他们，而且他们出售自己的房屋也未告知自己。

在街道办提供给澎湃新闻的申请书中，文件显示2015年4月21日，胡思水在资金断链之后，提交了一份已建成项目工程造价和未建成工程造价情况的附件。但是在澎湃新闻索要20多天后，街道办仍未给出。然而蹊跷的是，这份附有工程造价的申请书却遭到了胡思水的否认，他告诉澎湃新闻，自己当时盖了5份文件的章，但是一份文件也没有留给他，不过他肯定没有提供过工程造价的附件，现在他要寻求证实这份文件的真实性。据他分析，如果这份文件“是由他提供”的话，相当于他认可了后续工程的造价，需要为这个价格埋单，而后期远超预算的续建工程也是村民存在质疑的地方。

由于这些房子不具备办理房产证的条件，买卖凭证盖的只有前东城村委会和回迁委员会的章，而这个盖章的机构并无权利处置这些房屋。至于销售数据，街道办表示，由于委托给第三方销售公司操作，现在并不清楚，未来会适时公布。

另一方面，街道办和村委会组织村民强行入住。2015年5月18日在国融投资赢得判决之后，法院曾将前东城村的安置房贴上封条，但是2015年年底，街道办和村委会仍然向村民开始发放分房协议书。

5年等来回家的村民，又陷入下一场等待

2016年4月30日，街道办和村委会开始向村民分钥匙，让村民回家。这一天，比原计划晚了三年多。尽管拿到了房子，但那些没有钱装修的村民，现在还只能住在没有基本卫生设施的毛坯房里。原来规划中，小区配套商铺属于集体所有，村民每年可以从中分得租金用于生活，而现在有一些已经被街道办出售。

商铺是村民的收入来源，村民为了保护这些财产不被销售，自行将商铺上锁，甚至住到商铺里面。

从拆迁到搬回家的5年多时间里，漂泊在外的村民各有各的艰辛。经济条件好点的，搬到了市里生活；经济条件一般的在村子附近租房子住；对于经济条件弱的，就在村旁边的空地上，填土建房：没有水管只能挑水，没有厕所多家共用一个茅坑，没有暖气只能搭建取暖炉子甚至只是“多穿几件衣服”。

村民告诉澎湃新闻，2013年安置房建设中断后，原本约定的每月每户1000元的逾期临时过渡费，已经3年多没有发放，2014年以后村里的口粮也没有发放，生活更加艰难。村民告诉澎湃新闻，低保户只有和村书记关系好的人才可以评上，真正生活困难的反而评不上。

前东城村曾经有许多工厂。在失去土地前，村民原本可以靠出租自家房屋给工厂工人为生，村里还有集体土地出租给工厂，所以村里每年还有口粮发放。对于许多村民而言，这是他们赖以为生的收入来源。然而在拆迁之后，这一切已不复存在。原本拆迁安置后用于集体分红的商铺租金，也因为被出售筹集后续工程资金，也变得无望。

对于村民而言，原本的承诺的房子不仅拖了3年之后才兑现，而且原本承诺交付的有基本装修的房子也变成了缺乏基本卫生设施的毛坯房。若要入住回家，村民还得自己掏钱装修，增加了额外的负担。对于没什么收入来源的人来说，原本出租家里的房子就可过活，拆迁后尚指望能依靠村里的商铺分红，可是现在这些商铺也被出售，村里没有了收入来源，对于他们而言，更是雪上加霜。

据澎湃新闻了解，前东城村的信息非常不公开，村民对于涉及自身利益的分房方案、项目烂尾后的后续工程方案都不知情，也没有途径得知。村民表示，从2007年这届村委会当选以后，村里从来没有公开过财务，也不召开村民大会。

澎湃新闻就这些情况询问村委会的主管单位环秀街道办事处，办事处副主任表示，这些会议都是由村委会、村党支部、村回迁安置委员会及群众代表委员会四委共同参与的，唯一的宣传途径就是靠群众代表，会后自行宣传。只有已经确定好的分房方案，曾经发给过村民，但是村民也没有机会参与讨论，表达自己的意见。这位副主任告诉澎湃新闻，这些会议村委会都做了会议记录，可以协助澎湃新闻获取会议记录，截至目前澎湃新闻仍未获得。

村民努力表达自己的意见，试图参与自己切身利益的大事讨论，但是无果，村里既不召开村民大会，也不告知他们具体情况。只有在分房方案都讨论好了才告知他们具体如何分房。

因无处得知村里的情况，且充满怀疑和不满，400多村民联名要求召开村民会议，向即墨市、青岛市、山东省各部门举报、信访，只能从信访回复里得知零星的消息。得知这一情况后，街道办和村委会拿着联名名单一一核对举报的村民，确认是否参与举报。街道办告诉澎湃新闻，经过他们的调查，参与人数不到400人。

在村民跑到北京向中央第三巡视组反映村里存在不按协议回迁安置、户型变异、拖欠过渡费、村民福利发放不到位、村庄存在经济和腐败等问题之后，环秀街道办事处回复了村民，第一次公开前东城村的后续工程费用约为2.57亿元。

澎湃新闻质疑为何此前不公布后续工程建设费用，这位副主任表示，原开发企业所欠工程款、材料费数额巨大，如公开后续工程量等事项，将出现部分债权人阻挠正常施工等负面影响，2015年8月曾出现这样的事件，所以没有公布工程预算。至于为什么没有公布工程核算，他表示，目前正在委托会计事务所对后续工程量进行核算，很快将会公布结果。截至目前仍未获知。

这只是一个村庄里的安置乱象，诸多环节都存在各种不规范甚至不合法的问题，冗长的利益链条，让明的暗的不同势力介入。也正是因为多个环节均存在问题，让原本可以皆大欢喜的旧村改造成了一个败局，原本利益对立的多方，其利益诉求也有了共同指向。