城市规划学者共议规划改革：从“必须增长”到“精明收缩”

当东北GDP“失速”与人口流出数字屡屡引发热议，当新城和工业园区“鬼城”“空城”迭出不再成为新闻，城市规划学者和规划师们开始自问：城市是否“必须增长”？当“收缩”来临时，它又该如何“很好地撤退”，以免陷入一如底特律等国外城市“衰退”的命运？

近日，中国城市规划学会城乡治理与政策研究学术委员会2016年学术年会在厦门大学召开，会议主题为“精明收缩：规划应对与治理创新”，与会学者们探讨了中国城市收缩及存量规划理论，分享了武汉、十堰等多地“精明收缩”规划案例。

“一个城市不仅要管理增长，还要管理收缩。管理收缩甚至是更难的命题。” 厦门大学城市规划系教授、中国城市规划学会副理事长赵燕菁在致辞中说道。

“收缩不等于衰退”

“就一些共性认识而言，收缩城市往往以人口减少作为最主要特征，辅以经济下滑、就业减少、社会动荡、环境恶化等结构性危机特征。”南京大学城市规划与设计系教授、南京大学区域规划研究中心主任张京祥指出，随着近年来中国经济高速增长终结，城市间和城市内部增长开始出现分化，以资源型城市、东三省等老工业城市为例，一些地区出现城乡全面性收缩，而东部地区则出现了小城镇、工业园区、新区等的局部性收缩。

张京祥指出，西方国家城市收缩是在增长停滞、发展稳定状况下发生的，而中国是在快速增长的同时伴随着局部、相对衰退与收缩。由于中国独特的政治经济体制，导致出现了城市人口流失与空间扩张、城市收缩与规划膨胀并存等悖论现象。

“现在一谈收缩，很多地方不愿意。即使客观上已经发生收缩，恐怕也没有几个城市愿意承认，说你来给我做收缩规划。”张京祥坦言，城市收缩与城市衰退密切相关，但是收缩未必一定意味着衰退，例如产业结构转型、人口结构提升、主动的发展聚焦等。

张京祥认为，面对新的“收缩”环境，中国城乡规划研究和实践必须突破“必须增长”的观念桎梏，树立新常态下精明“增长”与精明“收缩”并存的新理念。能否把握机遇主动应对收缩，推动城市转型和空间重构，才是考验城市主政者智慧的地方。

“不以规模取胜”

在会上，中国城市规划设计研究院上海分院副院长孙娟就提出了“预期收缩”的概念，即在经济增长趋缓、人口逐渐收缩、工业文明转向生态文明的转型背景下，理性预判城市经济、人口、用地增长预期规模，精简规划的城市空间，提升城市功能内涵，以匹配预计的城市目标。

孙娟分析了三种不同的预期收缩类型，一种以北京等全球城市为代表，为应对大城市病自上而下实施的政策导向收缩；一种以成都、武汉等规模仍呈增长的中心城市为代表，为应对生态文明新经济要求，而对传统空间功能进行收缩；还有一种则是以十堰等生态地区为代表，受生态资源约束主动进行规模、空间和形态上的收缩，建设用地总量不仅减少且相对分散。

孙娟介绍，武汉目前还有600平方公里的增量用地，分到六大新城组群各有约60到90平方公里的增量用地，但以往“均衡的大工业+大新城”模式已显出弊病：6个新城组群面积大，但建成率低且效益不均衡；新城宜居性不足，在2010年至2014年间，新城组群甚至人口外流3.5万。

她认为，传统的大板块产业新城布局的空间模式，没有给新经济留下空间载体。在设计武汉新的城市规划时，考虑将“1+6”改为“1+3+3”模式，其中3个新城改为新经济弹性功能布局示范区，由以往“连绵化、板块化”布局优化为嵌入山水的小组团，“以山水组织空间，不以规模取胜，而是以品质优先。”

孙娟认为，在新经济时代，城市发展应该从传统经济时代“先引产、再聚人、后造城”的思维，改为“先造城、再聚人、后引产”，即城市围绕人才需求而建，产业因人才的聚集而聚集，实现“从工业导向到在有风景的地方发展新经济”的功能转型。

城市化2.0需要存量规划

数据显示，中国城市建成区面积从1981年的0.74万平方公里增加到2015年的5.2万平方公里，增长了6倍。加上矿区，达到10万平方公里，足以容纳12亿城市人口，按13.6亿人口计算，城市化水平可达87%。

赵燕菁指出，这标志着以卖地、修路桥为代表的“城市化1.0”的增长阶段基本结束。到了“城市化2.0”时代，资本性支出下降，营运性支出增加，城市公共服务需要不断增长的现金流。未来经济转型主要的政策目标就是将已经形成的存量资本，尽量转化为真实的现金流收入。

土地供给模式转型就是如此，将一次性的资本性收入转变为持续性的现金流收入，这也是房产税等财产税的题中应有之意。“如果不这样转型，就进不了城市化2.0。”赵燕菁称，城市2.0阶段，好的GDP是更多现金流，而非更多资本。

赵燕菁建议：未来的供地模式可以向香港学习，由一次性拍卖的批租转向年租；大产权房70年到期前可专项收费，到期后改为征收财产税；小产权房应确权收费，补交地价或租金。

赵燕菁还指出，按照功能一次性确定用途并收费的规划供地模式，决定了规划不能改性和增加容积率，导致进入市场的土地，常常不是闲置，就是违章。

“现在的城市规划适合当时的市场需求，未必适合未来的市场需求。而土地出现闲置时必须改变功能才能创造现金流。” 赵燕菁称，1.0时代这套模式是成功的，但到了2.0时代城市规划反而制约现金流，变成“反城市”了，“过去的成功可能变成现在困难或未来失败的结果，城市存量管理要彻底改变。”

赵燕菁建议，可以尝试从自贸区开始，对新供地块用途实行“负面清单”管理办法，政府只需确定基本地价，按照不同用地功能设置不同的年租金，体现政府的导向，最终由企业根据市场需求自行选择申报和更改土地用途。

其中关键是将事前收费（一次性拍卖）的土地供给模式改为事后收费（年租），企业要改变土地用途，就按新用途相应的租金交费，“否则（在现行模式下）我们城市规划不敢改。”