报告：中国老年人的贫困率较高，相对福利水平较低

中国人口正经历着快速的转变，老年人口的绝对数和所占比例都在持续增长。

12月2日，联合国驻华系统在北京发布了一份题为《老年公平在中国》的报告，此报告基于联合国人口基金驻华代表处、中国人民大学老年学研究所、中国老龄科学研究中心、北京大学国家发展研究院、中国妇女研究学会和国家统计局联合撰写的一篇学术报告。

报告主要关注了中国老年人群体内部存在的差异。文中指出，老龄化在全世界变得越来越普遍，但中国的人口老龄化不同于其他国家，这集中体现在老龄化的速度和老年人口的规模上。研究者认为中国的人口老龄化具有以下三大特征：老年人口规模庞大，老年人口数量和比例增长迅猛，而其中高龄老年人(报告中定义为75岁及以上)的增长更为迅速。

以下是澎湃新闻（www.thepaper.cn）对《老年公平在中国》报告内容的摘录：

在史无前例的经济快速增长之下，城乡之间、相对较为富裕的东部沿海和相对较为贫困的中、西部地区之间，以及男性和女性之间仍然存在着显著差距。这主要是由于随着年龄的增长，生活经历的差异会因逐渐累积而被放大。这些差距已经开始引起中国政府以及国际发展机构的注意。

中国的人口结构正在发生急剧变化。四十年来，中国人口已经从年轻型人口转变为老年 型人口。2015年，中国60岁及以上人口的比例为16.1%，青年人口(24岁及以下)的比例约为30%。联合国人口预测显示，从现在起到2030年，中国老年人口每年将增加1000万(60岁及以上)。到 2030 年中国老年人口的数量将到达3.58亿，占人口总数的 25% 左右。2050年这一比例将进一步上升至 36.5%，届时中国将步入高度老龄化社会。

在 2015 年接受全球老龄观察指数调查的96个国家中，中国排在第52位，位列俄罗斯(第65位)、印度(第71位)和印度尼西亚(第74位)之前。中国在宜居环境方面的表现最好(第28位)，在4个指标中有3个高于区域平均水平，分别是:安全(78%)、公民自由(76%) 和对公共交通的满意度(71%)。在能力方面中国排在第39位，老年人口的受教育水平(30.1%) 与区域平均水平相当，但低于全球老龄观察指数的平均水平(45%)。在健康方面中国排在第58位，60岁及以上老年人口的预期寿命接近区域和该项指数的平均水平。中国在收入保障方面的排名最低(第75位)，原因是与区域平均水平(12.9%)相比，中国老年人的贫困率较高，相对福利水平较低(50%)。

本报告基于世界卫生组织“积极老龄化框架”和由 Asghar Zaidi 教授领衔开发的积极老龄化指数，分析了中国老年人福祉的三个重要方面：健康、保障和参与。

一、老年人口在健康方面的差异

农村老年人口在医疗服务可及性方面处于不利地位，并会对他们的健康状况产生影响

近年来，越来越多的老年人对医疗服务的可及性提高，城乡差异在多项指标上不断下降。 例如，2013年城乡老年人口的两周患病未就诊率分别为0.5% 和2.5%;而这一指标在2008年分别为4.8%和13.3%(NHFPC, 2015)。与此同时，农村居民仍然需要担负较高的自费医疗支出。 2013年，新型农村合作医疗保险的人次住院平均自费支出(3309 元)占参保人家庭人均年收 入的 33.0%，高于城镇居民基本医疗保险(30.0%)，更高于城镇职工基本医疗保险覆盖下的相应比例(16.7%)(NHFPC, 2015)。这种差异降低了高费用治疗项目在农村老年人口中的可及性， 增加了这一人群的健康风险。2013年中国健康与养老追踪调查数据显示，农村居民更可能自评健康状况差、认知能力低以及患有抑郁。

女性寿命更长，但健康程度低于男性

2010年，中国女性的预期寿命为77.4周岁，比男性多5年。但是，女性老年人的生理和心理健康水平与男性相比较差。年轻(60-74岁)和高龄(75岁及以上) 女性老年人口在自评健康状况、认知能力和抑郁症状方面均不如同年龄段男性。

值得注意的是，在年轻老年人和高龄老年人中，女性老年人都有较高的失能比例。随着医药卫生技术的提升，一些慢性疾病可以通过及时干预得以控制。这将延长预期寿命，但也会导致由此类疾病所引发的患病和身体功能受限比例增加。其他研究也发现，平均来看男性一生中大约会有1.5年需要长期照护，而女性则为2.5年。老年女性人口需要长期照护的时间更长，特别是在生命晚期。

与中国东部沿海地区相比，中西部老年人口的健康状况较差

从地域维度来看，东部地区老年人口在“自评健康状况”和“失能”方面要好于中西部地区老年人口，除了在高龄老年人组。研究发现无论是年轻还是高龄老年人口，中西部地区老年人的心理健康水平普遍低于东部沿海地区。类似地，东部老年人口的抑郁症状也较轻。

二、老年人口在保障方面的差异

老年人各群体在年养老金收入方面存在明显差异

2010年，中国老年人口的年均收入为10547元(相当于1550美元)。城镇老年人口的年均收入为17892元，是农村老年人口年均收入的四倍，后者仅为4756元。这种收入上的巨大差距在 2000 到 2010 年间持续拉大。与其他年龄群体相比，2009年，城镇人口人均收入是农村人口人均收入的3.3倍。而60岁以上的人口中，城镇人口人均收入是农村人口人均收入的3.8倍，这反映出 这种收入上的差距还随着年龄的增长而逐渐扩大。

就主要收入来源而言，城镇老年人口的主要收入来源是养老金，而农村老年人口仍需通过 工作获得收入，或是依靠子女的经济支持。此外，不同的养老金体系也导致了城镇和农村老年人口的收入差距。在城镇地区，一个人的养老金收入主要取决于其在就业期间的收入水平，而在农村地区，养老金收入相对固定，且起点偏低。

无论是农村地区还是城镇地区，老年男性的收入都要高于老年女性。城镇老年男性的平均 收入最高，达到了 22578元，而城镇老年女性的平均收入为13431元。农村老年男性和老年 女性的平均收入分别为5466元和4069元。城镇地区和农村地区老年男性和老年女性的收入 差异说明了中国社会中女性无论在社会保障还是劳动力市场的职业发展机遇方面均处于弱势地 位。养老金收入的性别差异在城镇地区尤为明显。

养老金收入水平取决于一个人在退休前所做的贡献，不仅受缴费年限的影响，还与缴费多 少，即工资的高低密切相关。女性的平均寿命(2010-2015 年为77岁)比男性长三年(2010-2015 年为74岁)。但女性平均退休年龄是 52.8 岁，比男性早七年，因此女性平均工龄 比男性短。另据第三期中国妇女社会地位调查，2010年城镇女性的平均收入是男性的 67.3%，农村女性的平均收入是男性的 56%(UNWOMEN, 2015)。

城镇老年男性的年均养老金收入是11728元，而老年女性的年均养老金收入仅为6403元， 是老年男性收入的 54.6%。退休年龄和工资收入的差别是造成男性和女性养老金收入差异的主 要原因。因此，与男性相比，为维系退休后体面的生活，女性面临更多挑战。

老年人各群体的养老金制度高度分化

2015年，国务院印发的《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》结束了长达数十年的养老金双轨制。机关事业单位的工作人员过去无需缴纳养老金，但在新制度下， 其养老金按照工资比例的 8% 计提，和私营企业员工统一标准。尽管养老金制度的改革带来了 新的变化，但长期以来中国一直执行四种不同的养老金制度，机关事业单位、城镇职工、城镇 居民和农村居民的养老金制度自成体系。

尽管更多的人被纳入了新的养老金制度中，不同人群的养老金保障差异将长期存在。引入新政策的目的是建立一套广泛、公平的养老金保障体系。更多具体而微的政策即将 出台，从而为养老金制度的改革扫清道路，改变养老金分配不公的现状。

城镇地区和农村地区的老年人社区养老服务差异明显

中国老龄事业发展“十二五”规划中指出，中国应当建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系。中国95%的老年人口都是在家中养老，因此社区养老服务是对居家 养老提供支持的重要力量。自2010年以来，中国启动了一系列加速养老服务体系发展的政策，包括鼓励养老服务业发展，引入对经济困难和失能老年人的补贴计划，以及鼓励政府购买养老 服务。

在社区养老服务上，城乡养老服务资源配置的不公平问题十分突出。这种差距直接导致了 城乡老年人口生活质量的差异。2006 年中国老龄科学研究中心的调查显示，农村老年人的社 区养老服务需求比城市老年人大得多。然而，农村老年人口的社区养老服务的供给却远远低于 城市。这意味着农村老年人的社区养老服务需求远远得不到满足。

三、老年人口在参与方面的差异

农村老年人口的劳动参与率比城镇地区高，主要是由于其养老金收入比城镇地区低

截至2014 年 11 月底，仍有 1 亿人口未能享受任何养老金保障，其中大多数是农村人口、城市农民工和私营企业或非正规企业的员工。如果将男性和女性进行对比，这一问题将更加复杂。1990至 2010年，城镇地区超过退休年龄(男性为60岁)的男性人口继续工作的比例大幅度减少了17%，而超过退休年龄(女性 工人为50岁，女性干部为55 岁)的女性人口继续工作的比例并没有改变。同一时期，农村 地区超过50 岁(城镇女性人口的退休年龄)还继续工作的女性的比例增长了27%，而男性的比例则基本保持不变。总体而言，20年间在四种老年人亚群体中，农村老年男性的 劳动参与率最高(大约为50%)，农村老年女性的劳动参与率增长幅度最大，从16.8% 增长到43.8%。城镇老年男性的劳动参与率下降幅度最大，这某种程度上说明这一群体从不断完善的社会保障体系中受益更多。

男性老年人的政治参与更加积极

男性老年人的政治参与程度更高，不仅体现在投票率上，还体现在其他政治活动的参与 上。政治参与的性别差异主要是由于中国社会对男性和女性在2010年第三次中国妇女社会地位调查中曾问道:“你是否同意下列关于中国为何缺少女 性政治领袖的观点”，调查结果显示以下三种观点的赞同数最多:“女性受制于家务”(67.3%)，“女性很少有机会接受培训或选择有限”(51.9%)，“女性在社会文化中受到歧视”(51.7%)。显然，多数人认为男性和女性在家务上分工不均、女性在社会文化中受到歧视是导致女性政治参与程度低的重要原因。

角色和文化方面有着不同预期

除了劳动力市场的歧视外，女性的工作能力也在一定程度上限制了她们的政治参与，主要是因为女性受教育年限和工作经验较男性少。全球研究表明，教育水平和政治参与率呈正相关的关系。2010年人口普查的结果显示，高中以上学历的女性人口占女性总人口的41.5%，比同等学历男性人口的比例低很多(58.5%)。这对女性在阅读、写作和语言表达方面的能力和技巧都产生负面的影响，从而为她们参与政治活动带来障碍。

富裕地区老年人的社会参与机会更多

老年人协会是和老年人息息相关的重要的基层组织。根据最新统计(2014年6月)，老 年人协会在城镇地区的覆盖率是80.5%，在农村地区的覆盖率是72.85%。城乡覆盖率的差异说 明城镇老年人比农村老年人有更多的机会参与社会活动。但与覆盖率相比，城乡老年人在对老 年协会的知晓率方面的差异更加明显。2010年，城镇老年人中 57.1% 的人听说过老年人协会， 而在农村地区仅有37.1% 的老年人听说过老年人协会。过去十年里，知晓老年人协会的城镇老 年人数量增长了13%，但在农村地区这一比例并未改变，这说明城乡地区老年人对 老年人协会的知晓差异在不断扩大。

老年人娱乐中心是为老年人提供的公共场所和娱乐设施，用于强身健体，自娱自乐。截至 2014年7月，全国共有36万个老年娱乐中心6，但大多数娱乐中心位于城镇地区。2010年 中国老龄科学研究中心调查显示约有 68% 的城镇老年人表示他们的住所附近有娱乐中心，是农村地区的两倍。

此外，参加娱乐中心活动的城镇老年人的比例是农村地区的两倍。鉴于农村地区缺乏足够的娱乐设施，应当首先考虑加大农村地区的娱乐终身教育和培训对于各年龄段的人来说都是挖掘潜力、培养特长的重要方式。中国的第三 年龄大学通常坐落于社区周边，为老年人提供了继续教育和培训的机会。这类学校在促进老年 人社会参与、提高老年人生活质量方面扮演了重要的角色。2010 年中国老龄科学研究中心调查显示，中国西部地区第三年龄大学的覆盖率最低。

如果将第三年龄大学的覆盖率按地区(北京和上海除外)进行比较，2000至2010年间，中部地区的覆盖率增长了两倍，其次是东部地区和西部地区。总体而言，东部、中部和西部的覆盖率差异在缩小。

本报告建议通过以下九个方面改善中国老年人的福祉：

一、农村、女性和中西部的高龄老年人口更有可能在健康方面处于劣势地位。在制定健康促进 计划时，决策者应特别关注这些弱势群体，尤其是具有多种不利因素的亚群体。应更加关 注为中西部地区或农村的空巢老年人提供医疗卫生服务。建议为高龄失能女性老年人的长 期照护服务提供特别支持。

二、减少老年人口健康差异的政策措施应从整个生命历程着眼，应将健康的概念引入到所有国 家和地方政策的主流之中。这些措施应包括但不局限于:提高城镇居民基本医疗保险和新 型农村合作医疗保险的报销比例，特别要覆盖门诊医疗服务。继续向所有年龄段的人群提 供基本公共卫生服务，完善对孕妇、青少年、老年人和慢性病患者的健康管理。需要制定 专门政策关注影响健康的社会决定因素，例如提供平等的受教育和就业机会，强化职业健 康管理。

三、应制定相关政策，满足老年人口越来越高的医疗和长期照护需求，特别是上文提到的主要弱势群体的需求。此类政策应包含但不限于:调整关于医务工作者执业地点的相关法律规定；向社区卫生服务中心的医务人员提供更多的激励措施，鼓励他们向老年人提供上门医疗服 务;通过职业培训和继续教育，提高长期照护人员的服务水平;针对社区老年人，促进社 区医养结合;在国家卫生和计划生育委员会、民政部、人力资源和社会保障部以及国家发 展与改革委员会之间建立有效的部际合作机制，推进碎片化的医疗服务和长期照护服务的整合；向老年人的家人和所在社区提供培训和奖励措施，鼓励他们为老年人口提供照护。

四、政策优先领域的重中之重是对中国的社会保障体系的投入，扩大养老金覆盖面，尤其是提 高农村和低收入城镇居民的生活水平。已出台的措施需进一步执行、评估和强化。

五、地方政府和省级政府应出台有针对性的城市规划战略，在关注经济发展的同时，也为劳动力市场中缺乏比较优势的群体，特别是即将退休的员工和农村人口提供补偿性的措施。应为农村地区老年人口提供终身学习、年龄友好的工作环境和创新型就业机会，从而让他们 工作时过上体面的生活，退休时经济上更有保障。

六、地方政府应当制定优惠政策，吸引私营投资，与专业社会工作者一同提供必要的社会服务。 通过加强公共部门和私营部门的合作达到互利共赢的结果，比如:满足私营机构的利益追 求的同时，为社会各阶层提供可负担得起的服务。

七、教育是长期投资，政策应从关注儿童的早期教育和培训开始，特别是女童。应设计一些专门的辅导课程，重点针对年轻的职业女性，帮助她们成功参与到现代中国的政治经济生活当中。

八、应以促进妇女的参与为专门目标来拓展终身学习的机会。通过终身教育、新型就业和参与等方式，探索通过创新性的途径来调动并利用老年女性的现有经验和知识。除了终身学习，还应加强在其他各领域对改善中国农村地区社会文化生活的投资，从而减小城乡地区老年 人的差异。

九、建议给予农村老年人额外的养老津贴，使他们能达到城镇老年人的最低生活标准，而不再需要在到达退休年龄之后仅因较低的养老金收入而继续工作。

此外，鉴于未来有延长退休年龄、男性和女性同一年龄退休的趋势，终身学习和职业教育更应考虑到其所覆盖的人群范围和所设置的课程，考虑到老年女性的特殊需求。还应通过干预手段消除职场中的性别歧视。

最后，女性的家庭贡献，特别是在赡养老人方面，应当得到认可，应当被看成一种社会价 值。老年女性的养老金平均收入应达到老年男性的平均水平。在急速老龄化的社会，较以往的 “独生子女政策”，新实行的“全面二孩政策”使女性承担了更多的抚养责任和家务工作，使她们在劳动力市场中失去竞争力。然而，养老金水平和医疗保险又往往和人们的在职贡献挂钩。 让女性承担更多的家庭责任却在她们年老时给予更少的资源，有失公平。

要解决这一问题，政策手段不可或缺。政策应为劳动力市场中的女性创造有利的环境。女性无薪的家庭工作应当被看成对整个社会的重要贡献，因为她们减少了政府和社会部门的照顾 成本。因此，当女性年老时，她们应享受和男性同等的养老金待遇和医疗保障。