官员晋升竞争加剧了中国的产能过剩？

产能过剩，通常被西方主流经济学视为一种自然的市场经济现象——源于企业为了应对市场需求不确定性而须保持的合理闲置产能或者源于企业为了威胁竞争对手而进行的策略性过度投资。因此，产能过剩问题也就被视为一个伪问题，因为这既不需要政府干预且政府也难以有效干预。然而，中国却难以如此淡定。

自20世纪90年代以来，重复建设、过度投资、产能过剩、过度竞争和企业亏损增加等问题反反复复且愈演愈烈地困扰着中国。相应地，中央也不得不频繁地采取各种严厉的产能管控措施，尽管政策效果不尽如人意。比如， 2007年产能过剩问题本已有所缓解，但2008年刺激计划又使其更猛烈地爆发，从而导致中央在2009下半年紧急采取了一系列严厉措施，但产能过剩问题至今也仍未得到有效解决。

虽然国企预算软约束假说和发展国家产业发展的“潮涌”假说可对中国的产能过剩问题作出部分解释，但我们越来越清楚地认识到中国特殊的“政治集权+经济分权”体制可能才是其最重要的制度性因素。在该体制下，一方面中央将发展和管理地方社会经济事务的主要职责分权给地方政府，尤其是市县级地方政府，并相应地赋予其大量的经济和行政资源；另一方面，中央掌握着地方官员的政绩考核与人事任免权，并由此在地方官员之间形成某种基于经济增长业绩的晋升竞赛。这就诱发了地方政府之间激烈的招商引资竞争，尤其是对那些投资规模巨大的项目近似疯狂的渴望。我们还知道，1994年分税制之后，那些掌握着土地一级开发权的地市（县）级政府就将廉价，甚至违规出让工业用地作为招商引资的最大法宝。

为了证实该假说，我们从中国土地市场网获得了2007-2012全国工业用地出让的微观数据。由于我们可获得每宗工业是在什么时候、被哪个政府、出让给了哪个行业，因此我们构造了一个包含260个城市127个行业的“年-城市-行业”的工业用地出让数据库（注：剔除西藏、新疆、海南、云南、贵州、宁夏、青海以及四个直辖市）。

同时，我们以国务院发布《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见的通知》（简称《通知》）(2009.09.26)作为一次政策自然实验，采取DID方法开展了系统的回归分析。这是因为：一方面，《通知》明确要求各级政府“对不符合产业政策和供地政策的项目一律不批准用地”且列出了“受管控行业”；另一方面，根据韩国高等人（2011）对全国28个行业1999-2008年产能利用水平的测算，我们又发现，虽然“受管制行业”都属于“产能过剩行业”但是并非所有的“产能过剩行业”都被《通知》列为“受管制行业”。由此，我们可将所有行业分为三个类别，即“产能不过剩”，“产能过剩-非管制”以及“产能过剩-受管制”（注：各个类别下有若干具体行业）。按此分类，2007-2012年各城市向各个行业平均出让的工业用地宗数如下图。

在控制了城市的禀赋特征变量和城市主要领导的个人特征变量之后，回归分析发现如下一些主要结论。

第一、在2010年之后，相对于产能不过剩行业，产能过剩但未受管制行业的城市工业用地出让宗数的增势更加强烈，但那些同属产能过剩但受管制行业的城市工业用地出让宗数的增势却受到明显抑制。具体而言，相对于产能不过剩行业，每个地级市在2010-2012年每年向每个产能过剩-非管制行业显著多出让约0.25宗工业用地，而向每个受管制行业显著少出让约0.40宗工业用地。结果，虽然同为产能过剩行业，但相对于那些非管制行业，中央的产能管制措施导致每个城市政府在2010-2012年每年向每个受管制行业少出让约0.65宗工业用地。

第二、那些受管制行业的城市工业用地平均出让宗数却并没有显著下降，更没有按《通知》要求减少为0。统计分析发现，2010-2012年期间全国近87%的城市政府仍然向受管制行业出让了大量工业用地，只不过违规出让工业用地的程度在城市政府之间存在显著差异。进一步的分析发现，这些差异并不能被城市本身的一些重要特征（比如人均GDP、GDP省内占比与财政压力）所解释，但却与城市领导，尤其是市委书记的个人特征变量密切相关，因为市委书记才是城市政府之中最重要的领导。具体而言，如果市委书记的年龄较轻（尤其是小于55岁）、任职时间较短（不到4年）且之前有中央或省机关工作经历，则这些城市政府在中央采取产能管制措施之后向产能过剩-受管制行业出让工业用地的宗数会显著地多于其它城市。

第三，与城市政府财政压力对城市违规出让工业用地无显著影响不同，城市上一年的非房地产投资越大，则城市政府违规向产能过剩-受管制行业违规出让工业用地的宗数就会显著下降。其中可能的原因是：若现有固定投资规模已可保证任期内经济增速足够高，则城市政府冒险违背中央禁令的冲动就会减弱。这再次说明，城市政府违规出让工业而扩张过剩行业产能的基本动力不是源于土地招商引资的财政激励，而是城市政府主要官员的晋升压力。

我们的研究表明，中国的产能过剩问题在很多程度上根植于中国特殊的 “政治集权+经济分权”的政治经济体制之中。在该体制下，任期有限的地方政府领导必然会利用手中大量的经济和行政资源来吸引和支持那些投资规模巨大的项目，以防止自己在晋升竞争中处于不利地位。结果，那些符合当前经济发展阶段且投资巨大的行业往往会被迅速地发展为产能过剩行业。更严重的是，即便这些行业已处于产能严重过剩状态，市场力量也很难在短期内改变地方政府的行为，以至于必须依赖中央的行政性产能管制措施。然而，即便中央采取了严厉的管制措施，地方政府仍然会想法设法突破中央管制措施而使政策效果大打折扣。这意味着，虽然中央所倡导的供给侧结构性改革可在一定程度上缓解中国当前的产能过剩问题，但是要促进中国经济长期更加平稳健康的增长，关键还是需要深化市场经济改革和适当调整官员的考评晋升机制。

[原文刊于《世界经济》2016年11期，原标题为“产能过剩、中央管制与地方政府效应”。本研究得到了2015年度中国人民大学科学研究基金项目面上重点项目（项目编号：15XNA003）的资助。]