国研中心专家:为体现全民公益性,国家公园将限制门票价格

刘蔚/中国环境报

2016-12-12 15:01 来源:澎湃新闻

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12月5日下午,中央全面深化改革领导小组第三十次会议审议通过了《大熊猫国家公园体制试点方案》、《东北虎豹国家公园体制试点方案》。至此,青海三江源、湖北神农架、福建武夷山、浙江钱江源、湖南南山、北京长城、云南香格里拉普达措、东北虎豹、大熊猫等9个国家公园体制试点方案全部通过。那么,国家公园体制试点到底是什么?对于保护我国自然生态环境具有哪些意义?本报记者与相关专家进行了对话采访。
对话人:国务院发展研究中心研究员、管理世界杂志社副总编辑苏杨
采访人:中国环境报记者刘蔚
建成后的国家公园有哪些特点?

门票价格低、开展环境教育和爱国主义教育、公众参与机制完善等。
中国环境报:12月5日下午,中央全面深化改革领导小组第三十次会议审议通过了《大熊猫国家公园体制试点方案》、《东北虎豹国家公园体制试点方案》。至此,青海三江源、湖北神农架、福建武夷山、浙江钱江源、湖南南山、北京长城、云南香格里拉普达措、东北虎豹、大熊猫等9个国家公园体制试点区实施方案全部通过。那么,为什么要开展国家公园体制试点?试点建设与国家公园之间有什么联系?
苏杨:国家公园是世界影响最大的保护地类型,但各国国家公园的内涵外延都不尽相同。就中国而言,我国已经形成管理体系的9类保护地类型,包括自然保护区、森林公园、湿地公园、风景名胜区、地质公园等都有挂“国家”牌的,甚至有的地方干脆直接命名国家公园,但这些都不是真正意义上的国家公园。
2015年1月,国家发改委等13个部委联合发布的《建立国家公园体制试点方案》对未来建立的国家公园目标表述得很清楚:通过国家公园体制试点,实现中国保护地体系的“保护为主”和“全民公益性优先”。以这两条原则来衡量,中国目前既没有建立国家公园体制,也还没有国家公园。
目前,我国还处于中央统筹安排的国家公园体制试点过程中。按照《“十三五”规划纲要》,到“十三五”末期,我国应该能够基本建成国家公园体制和第一批国家公园。
中国环境报:国家公园和现在很多的风景名胜区有何不同?建设国家公园,对于普通老百姓来说,可以得到哪些不同的感受和实惠?
苏杨:从游客角度来看,建成后的国家公园应该有4个方面的不同。
第一,门票价格相对较低,但禁区相对较多。大部分区域不允许游客进入,以体现保护为主。现在,一些资源条件堪比国家公园的景区,门票卖得很高,有的超过了每人200多元还有继续上涨的意愿。而国家公园为了体现全民的公益性,将对门票价格予以限制。
第二,开展环境教育和爱国教育。在国家公园以自然科学和历史文化为两条主线的、专业的环境教育和爱国教育活动无时不在,这对于游客来说相当重要。
第三,全面的公众参与。一方面,志愿者众多。美国国家公园员工只有两万多人,但每年志愿者有几十万人。成为志愿者需要经过严格筛选,但这段经历对于他们在升学、求职方面有很大帮助。另一方面,公众监督制度完善。举例来说,2000年左右,为了谋求高效,美国国家公园对资金使用机制进行了改革。国家公园管理局总部允许公园的门票和特许经营收入的80%留在公园内部,只有20%上交。如何确保国家公园的公益性,而不是把重点工作只放在经营上?这要得益于完善的公众监督制度。美国国家公园管理局包括下属的413个成员单位,所收支的每一笔钱都能够在网上查询到。而公园员工都是中央政府的公务员,其收入只取决于岗位和职级,与公园本身的经营收入完全脱钩。
第四,市场机制发挥作用。美国国家公园的餐饮、住宿等存在消费弹性且非基本公共服务,都由以项目为单位的特许经营商来提供,而不允许公园管理局自己经营。发挥市场作用,确保了公园管理局的公益性。
中国环境报:为何目前批准的是国家公园体制试点区而非国家公园试点?
苏杨:我认为,这是允许用不同的模式去尝试,保护需求的差别要体现到管理体制的差别上。例如,对人地关系的处理,保护需求就决定了不同的国家公园,其土地权属制度安排必须因地制宜。像三江源,它的人地关系相对宽松,决定其不能采取封闭隔离式的保护,维持原住民适当的生产生活更有利于自然保护。原住民适当强度的游牧形成了一个非常好的物质循环,有利于生态。如果要把草场用围栏围起来,或者把人都赶走,这个地方的生态质量反而会下降。
世界上类似的还有很多例子。比如,朱鹮习惯甚至依赖人工稻作系统生存,如果禁止传统农耕生产,反而可能灭绝,这就是日本朱鹮灭绝的重要原因之一。而中国的朱鹮能够从原来仅剩下的7只发展到现在野外种群近2000只,正是准确把握了这种人地关系并作出了相应的制度安排。但东北虎豹国家公园试点区则是另一种人地关系,需要尽量把人员清除出去,把地还给老虎,否则人和兽会直接产生很严重的冲突。三江源和东北虎豹国家公园的土地权属相关制度设计自然有别,这就要求必须搞试点,一刀切肯定是不行的。
建设国家公园体制的根本目的是什么?
要在“保护为主”的同时强调“全民公益性优先”。
中国环境报:“试点方案”提出,通过建立国家公园体制实现“保护为主”,是否说明我们现在的保护地体系存在重大问题?
苏杨:首先必须说明,和社会上流行的说法不同,中国这些年来的生态恢复是显著的。这样的结论可以在中国科学院地理科学与资源研究所对三江源的评估,以及中国科学院生态环境研究中心对生态系统十年变化的评估里得到佐证。而且,中国主要的陆生旗舰物种数量都在增长,在目前全球物种灭绝速度加快的情况下,这样的成就尤显突出。但和我们资源价值比起来,我们做得还不够好。中央最近对8个省的自然保护区的督察情况说明,即便号称“管理要求最严格”的自然保护区也还有很多管理漏洞。对重要保护地的管理,总体来看,仍然存在没有保护好、没有服务好、没有经营好等通病。一是保护地破碎化现象严重且绝大多数为级别很低的属地化管理。管理权限分散在较低级别政府的诸多部门中,一地多牌且一地多主,管理不规范,保护与利用的关系模糊不清。二是许多保护地不仅保护力度不够,带动社区发展也不力。三是有些发展旅游不当,节假日期间人满为患、服务不佳。这些问题不断引发公众的抱怨和不满。
反复出现的问题要总结规律,普遍出现的问题要总结制度成因。解决这些问题,要靠生态文明体制建设,尤其是国家公园体制。中央2015年9月发布的《生态文明体制改革总体方案》对“国家公园体制”解释得全面而清晰:“加强对重要生态系统的保护和永续利用,改革各部门分头设置自然保护区、风景名胜区、自然文化遗产、地质公园、 森林公园等的体制,对上述保护地进行功能重组……保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性”。中央启动国家公园体制试点的目的之一就是通过具有龙头作用的国家公园体制建设,带动保护地体系的统一、规范、高效管理。
中国环境报:这么说,建设国家公园体制是为了重塑我们的保护地体系、加强生态保护?
苏杨:这是重要的目的,但必须强调的是,我们说“保护为主”,绝不是将国家公园体制的功能仅限于生态保护,不能把国家公园简单看作是自然保护区的升级版本。这一点是很多业内人士都没有意识到的。“保护为主”的后面还有“全民公益性优先”。而全民公益包括了很多内容:爱国教育和环境教育、带动社区发展等。
这方面有他山之石。美国国家公园在管理中有两个维度。一个是历史文化维度,这使它成为一个爱国主义教育基地。《美国国家公园21世纪议程》中的名言是“我们国家的历史遗迹、文化特征和自然环境有助于人们形成共同国家意识的能力。这应是国家公园管理局的核心目标”。美国国家公园让人们聚在一起,成为美国人,就像我们中国的象征是长江长城、黄山黄河一样,这是非常重要的国家共同意识的物证。另一个是科学的维度,美国国家公园是科普和科研的重要基地。我们的旅游景区喜欢讲神话故事,而在美国的国家公园讲的是为什么江山如此多娇。例如,到了约塞米蒂,游客会了解到这里的地质构造是怎么样的,在全世界有什么重要价值,有多少科研成果出自这里等。
此外,美国的国家公园也注重对周边社区产生的经济效益(不是管理机构自身的经济效益)。美国国家公园管理局每年都会发布一本测算其经济效益的报告。例如,2013年的报告说明,国家公园访客对周边社区总共带来了近146亿美元消费支出,产生了14.3万个就业岗位。
知道了这些,就能理解为什么美国人说国家公园是美国最好的构想,为什么黄石公园北大门上镌刻的话是:FOR THE BENEFIT AND ENJOYMENT OF THE PEOPLE(为了人民的利益和享乐)。这样的国家公园,你要把它狭义理解为加强生态保护的话,显然低估了其价值。
实际上,中国的国家公园体制还承担了一个重任——生态文明体制的先行先试区。在国家公园这样资源价值高、发展压力小、社会支持强的区域,显然更有利于把《生态文明体制改革总体方案》提出的生态文明八项基础制度配套建设起来。目前的国家公园试点区,多数已在这些制度配套落地上初见端倪。比如,中央确定的钱江源国家公园试点区所在地浙江省开化县,就是全国第一批取消对领导干部GDP考核的地方;武夷山国家公园试点区,则是统一、规范的生态文明试验区福建实施方案中的重点,是生态产品价值的先行实现区。
中国环境报:其他国家的国家公园体制给我们带来哪些启示?
苏杨:美国做得好的地方包括特许经营机制、人力资源管理机制、科普教育、爱国教育和公众参与。但是美国国家公园的建立其实是相对比较简单的。比如,黄石国家公园建立之初,就把居住在里面的印第安人全部都清走。所以美国的国家公园有两个特点:土地大部分是联邦政府所有,基本上没有原住民。而中国的情况复杂得多,有人、地约束,体制上需解决钱、权难题。
法国和中国更像:它有类似的人、地约束,土地也有较高比例不属于政府,人口密度也比较高。而且在宏观管理体制上,法国和中国也很相似。法国最初建国家公园时和美国较像,中央的垂直管理机构全权管理划出来的国家公园,把地方政府和社区利益基本屏蔽在外,以致其后几乎成了“全民公敌”。2006年,法国开始进行国家公园体制改革,主要的方式就是形成与周边区域的共同管理并带动地方绿色发展。中央与地方政府、社会组织共同签署宪章,涵盖3个部分的内容:法规、规划和相关技术标准。根据宪章,国家公园管理局、地方政府和科学家等多方共同组成的董事会决定如何管理。签订宪章的周边区域都成为国家公园的加盟区,加盟区范围内都能通过国家公园产品品牌增值体系受益。这个改革被证明是很成功的。目前,我国浙江仙居正在尝试将这种机制本土化。
(原题为《国家公园体制要兼顾保护和全民公益性》)
责任编辑:崔烜澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
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