扶真贫③精准扶贫如何“精”而“准”

张翼/中国社会科学院社会发展战略研究院研究员

2016-12-17 09:35 来源:澎湃新闻

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2016年8月甘肃省康乐县发生的杨改兰恶性故意杀人自杀事件,暴露出当前扶贫工作中存在识别与退出问题。当然,瑕不掩瑜,毫无疑问,在“六个精准”思想指导下,中国扶贫工作已取得重大进展,仅2015年就有1500多万贫困人口脱贫走上正常发展道路。但在看到既已取得成绩的同时,还需检视日常工作,在研究和解决具体问题过程中,因地制宜地改进和提升扶贫质量,更有效地完成“十三五”规划提出的脱贫任务。那么,当前扶贫工作中还存在哪些问题呢?
第一,对不同致贫原因的人口结构分析尚不精准。经过改革开放以来三十几年的发展,中国的贫困人口数量大大下降,贫困程度也大为减轻。以2010年不变价格,以农村家庭人均年可支配收入不足2300元计,截至2015年年底,贫困人口的数量已降低到5500万左右。根据我们2016年4-7月在江西、甘肃和安徽的村落调查,在贫困人口中:因老弱病残致贫的人口大约占40%~45%左右(在有些村庄甚至于占50%以上),因各种灾害致贫的人口占20%左右,因供子女上学致贫的人口占10%左右,因缺少劳动技能或项目扶持而仍然贫困的人口占10%左右,因其他原因而致贫的人口占5%~10%左右。这是中国贫困人口的基本结构。
这个结构决定了精准扶贫工作顶层设计的框架格局。只有在了解此结构的基础上,才能在国家层面或局部地区,具有精准意义地设计适用于现实需求的扶贫政策。但在现实中,有些地区对致贫原因还不甚了解,上报的致贫结构还与实际发生的致贫结构存在差距。因为农民外出打工,有些村落甚至于找不到需要扶贫的“贫困人口家庭户”,留守家庭成员的主要特征就是老弱病残,这些人在很大程度上丧失了劳动力,其基本生活需要子女供养或社会政策托底。这会在很大程度上影响到扶贫工作的精准设计。
第二,贫困户与非贫困户之间的识别还不精准。一方面,地方政府为争取到扶贫资金的支持或者为在后来的扶贫过程中减轻脱贫压力,存在扩大贫困户数量与比重的问题,使一些非贫困户建档立卡在贫困户中。另一方面,有少数贫困户因种种原因,却未能被纳入贫困户之列。同样,根据我们2016年4-7月在甘肃、江西、安徽村落的调查,某些村庄甚至于有1/3左右的建档立卡户事实上为非贫困户。其他研究所做的调查也表明,大约有40%的建档立卡户为非贫困户。有些虽然脱贫但不幸返贫的贫困户,却没有重新获得扶持。
在村落社会,家族关系与血缘网络仍然在很大程度上影响着贫困户的识别,与村干部关系密切的家庭易于被识别为贫困户,与村干部关系疏远的家庭,则难以被识别为贫困户。非贫困户对扶贫项目的分享,摊薄了扶贫资金的效力,也使扶贫工作人为增加了道德风险。本来为缓解贫困所进行的社会治理投入,却反倒在引发“相对剥夺”意义的社会矛盾。
第三,“十三五”规划设计的扶贫类别规划与现实之间存在张力。“小康不小康,关键看老乡”。正因为如此,全面建成小康社会的主要短板,在于能否让所有贫困人口脱贫。所以,贫困人口以何种方式脱贫,就成为完成“十三五”规划的关键所在。
当前设计的“四个一批人”的脱贫格局是:通过产业扶持脱贫3000万人,通过异地搬迁脱贫1000万人,通过劳务输出脱贫1000万人,通过社会政策托底脱贫2000万人(这个基本格局,是以2014年年底贫困人口为基数设计的)。2015年完成的1442万人的脱贫,主要集中在产业扶持与进城务工方面。
在现有5500多万贫困人口中,伴随老龄化程度的加速,原来预计的2000万因老弱病残而致贫的贫困人口,可能还会以每年100万~150万左右的速度增加,即需要社会政策托底的人口,会在2000万的基础上逐年上升,到2020年达到2500万~2750万左右。在有些村庄,因老弱病残发生的贫困要占贫困人口总数的50%以上,这可能成为小康社会全面建成之后最主要的贫困来源。
需要产业扶贫而脱贫的人口,可能已经降低到2200万左右。
异地搬迁的人口,到2016年年底可能会减少到800万左右,这部分人口既是搬出地的贫困人口,也是移入地的贫困人口,在移入新居住区之后,他们需要3-5年的时间适应新生产环境并进行生活方式的转型——或者从游牧转变为定居,或者从山地种植转变为平地种植,或者从原有粮食种植转变为新型果树栽培:这一切都需要经历一个过程才能达到既定目的,不可能短期脱贫。
通过劳务输出而脱贫的人口,只是暂时脱贫,如果其在城镇不能找到合适的就业岗位,则会重新返贫。即使找到相关工作,其收入也会较低(贫困人口与人力资本之间存在密切关系,即越是贫困的人口,其人力资本就越低,由此决定了其收入也会较低)。另外,贫困地区越来越严重的一个新现象是“因婚致贫”——越是贫困,越难以找到媳妇,越需要支付更高的聘礼才可能完婚,甚至于需要举家打工才能赚取到适宜的礼金。于是造成礼金日渐高涨,有些地方要拿出20万左右的聘金,有的地方女方一定要在当地的城镇买到房屋才能结婚(丈母娘推动的城镇化)——如果贫困家庭背上房屋按揭,几乎终生都会沦落为贫困状态,难以得到新发展机会。
在贫困人口贫困结构的转变中,为了增加精准扶持的力度,还需要动态调整流程管理,并根据实际情况瞄准贫困人口发力,以保证脱贫政策的效力。在这种情况下,当前政策调整的主要方向,是在加强其他扶贫力度的基础上,适当扩大社会政策托底的比重,以形成较为强大的社会保护力量。也就是说,在全面完成劳务输转脱贫、产业扶持脱贫和异地搬迁脱贫任务时,应该考虑到因农业户籍人口老化、慢性病、伤残、农民工返乡等致贫而可能增加的贫困人口数量。
第四,产业扶持与贫困人口之间还需要精准对接。在社会政策托底、异地搬迁和劳务输转政策投入既定的情况下,贫困人口的主要脱贫方向,只能集中到产业扶持上。但在现实中,产业扶持与精准帮扶之间的关系还需要继续强化。其存在的问题,至少表现为以下几个方面。
一是仍然存在大水漫灌现象。在能够“灌”到的地方,的确可以在短期内使相关村庄脱贫。但在“灌”不到的地方,或者在“漫灌”不力的地方,贫困人口就很难脱贫或者只能在短期脱贫,而不能转化为持续性脱贫。一旦缺少产业投入,则很多已经脱贫的人口会重新返贫。
二是产业项目的投入选择与精准脱贫之间存在矛盾。现在村庄的开发式扶贫,一般采取支持私人企业开发、支持农民专业合作社开发、支持村集体办企业开发、支持家庭户开发四种主要形式。农民专业合作社的开发模式,因存在很多缺点而渐趋式微,有些专业合作社已被大户掌握而难以带动群众脱贫(大户的市场逻辑与脱贫的合作性或利他性逻辑本身就存在矛盾)。投入于村集体办企业的做法,也因为产权与收益矛盾而易于发生争议。唯有私人企业才更关心自己的收益。但这种扶贫项目的运转结果,则往往是富了企业,但却难以让村民增收。很多私人企业,无论是转包或转租了土地,还是在一定时期买断旅游经营权等,都存在这类问题。
一些极端的情况是:企业的收益在连年增长,但村民却仍然只能拿到相当于每亩地每年400斤稻谷的地租收益,原来指望能够在企业打工,但企业却偏好雇佣外地人和临时工而不愿雇佣贫困村民“添乱”。另外一些极端的情况是大户流转到了土地,如果能够盈利,则经营土地;如果不能盈利,则一跑了之,农户根本就拿不到流转费。支持家庭户扶贫的产业项目,往往在有些年景能够赚钱,而在另外一些年景严重亏损。比如养殖猪牛羊鸡鸭兔等,就很难在该产业的周期性波动中维持盈利的可持续性。
三是不同部门的扶持力度存在差异。在市级层面,为完成扶贫任务,“四大班子”会依据各乡镇村落贫困线的具体情况划分出不同地域,随后再依据职责分工安排——党委负责几个县、人大负责几个县、政府负责几个县、政协负责几个县,并以此深化“双联”(联村联户)。在县与乡层面,通常会依据上级的划分标准而对口帮扶、分配具体任务。因为不同部门的实权不同,所以,其扶持的力度会存在差异。这就使扶贫工作难以齐步推进,不但造成各个县乡贫困人口的收益不同,而且造成相邻村镇之间的发展差距。另外,在城镇化影响下,农村居民生活的商品化已逐渐形成为统一市场,于是收益较高区域会拉高一个地区整体的物价水平与生活水平,这会在心理比较意义上使收益较低的贫困户感觉自己更趋于贫困,扩大了地区内部人们对收入差距的感触心理,增加了相对剥夺感。
四是扶贫措施单一难以形成组合拳。扶贫政策的投入,没有与当地的社会发展战略结合在一起,比如说教育扶贫只是帮扶因教致贫家庭的学费,而没有将教育与就业结合在一起,没有将人力资本积累、产业配置与当地的扶贫项目结合在一起。这使扶贫项目常常表现为单打独进,而没有与基层政权建设和乡村社会建设结合在一起。有时候,为扶贫而建立的农业产业,在市场的波动中还会更为严重地伤害贫困户的积极性,比如说西瓜种植、大枣种植、玉米种植取得了丰收但价格却持续下跌,形成瓜贱伤农、枣贱伤农、玉米贱伤农的局面。凡此种种,都是政府干预与市场背离而发生的矛盾现象。有些地方政府的扶持政策不仅没有获得贫困户或农民阶层的认同,反倒起到了相反的作用,结果是花了钱、费了力,但却没有达到预期效果。
[文章经授权节选自《国际经济评论》(2016年第6期),原题为:“当前中国精准扶贫工作存在的主要问题及改进措施” ]
责任编辑:吴英燕澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 扶贫,“十三五”计划,小康社会,脱贫,产业扶持

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