关于大气污染防治，财政部通报披露了什么？

近期有关雾霾的讨论甚多，不过最值得我们关注的应当是在2016年“双12”当天财政部公布的一份通报。

这份通报的题目为《防治大气污染必须堵住资金流失漏洞——关于中央大气污染防治专项资金检查典型案例的通报》。通报公布后的第二天，我接受过一家电视媒体采访，谈了对此通报的几点分析，目前又有了一些新的思考。

总体上，基于央地关系的视角，有理由相信，体现为大气污染防治专项资金等的环境类“财政补贴”（官方称呼为“中央对地方专项转移支付”）实则是整个生态环境保护制度的最大改革痛点，确保和提高环境类“财政补贴”的使用效率将关系到生态文明建设的成效。本文将通过对几份文件的梳理，就有关大气污染防治“财政补贴”制度的演进做一个简单的分析汇总。

首先，财政部在上述通报中，主要点名批评了五个地方（分别是安徽10县区、天津、河南一市与山西的一市一企）。最主要的资金流失形式表现为挤占、挪用以及违反规定扩大开支，资金流失的规模则从几百万元到几亿元不等。根据财政部的通报内容，这些案例肯定并非全部，但这五个地方的案例显然是在形式、规模和地区上是具有代表性的。大体可以推测，各种非典型（规模较小、形式不严重等）的资金流失情况应该比较普遍，也正因此，财政部通报才将这些现象称为“资金流失漏洞”。

既然称为是“资金流失漏洞”，那么这个漏洞是怎么来的？究竟是监督监管不力的问题，还是财政资金管理制度上的问题？

笔者找到一份财政部于2014年5月16日公布的工作动态（源自经济建设司），其中内容如下：“2014年中央财政安排大气污染防治专项资金100亿元。为推动地方加大大气污染防治工作力度，加快工作进度，早日实现‘蓝天白云’梦想，报经国务院领导批准，财政部于5月16日下拨专项资金80亿元，支持京津冀及周边、长三角、珠三角地区开展大气污染防治，其中京津冀是重点。余下20亿元将于下半年择机下拨，主要用于京津冀及周边地区。按照国务院减少审批的改革要求，保证大气污染防治责权利对等，专项资金不按项目安排，采取切块的方式下达。同时，财政部将采取要求地方将资金分配使用情况报财政部和环境保护部备案的方式，督促地方将资金重点用于大气污染治理重大项目和重点工程，确保资金使用效益。”

这份工作动态较好地说明了大气污染防治专项资金的“安排”拨付流程。第一，100亿元专项资金分两批从中央拨付给京津冀及周边、长三角、珠三角地区，分别是上半年的80亿元和下半年的20亿元，其中指明京津冀是重点。第二，专项资金不按项目安排，采取切块的方式下达。笔者对“切块”的理解就是“打包”的意思，即地方省市不用申请具体项目，只需要申请额度。第三，财政部将要求地方将资金分配使用情况报财政部和环境保护部备案。也就是说，地方应及时将这些专项资金的使用情况向财政部和环保部报备。第四，由财政部督促地方将资金重点用于大气污染治理重大项目和重点工程，确保资金使用效益。

那么，这批大气污染防治专项资金的使用情况和效率如何呢？财政部文件《关于加强大气污染防治专项资金管理提高使用绩效的通知》（财建[2015]733号）指出，这批大气污染防治专项资金“存在预算执行进度较慢、资金安排保障重点任务不够等问题”。因此，该文件提出了三点要求：抓紧专项资金预算执行、强化大气治理重点任务资金政策保障、加强专项资金管理使用的指导和考核。

这份文件再次强调了大气污染防治专项资金的管理流程，值得注意的有两点。第一，中央财政将专项资金切块下达到相关省份，地方负责细化落实到具体项目。各地资金使用方案应经省级政府批准，（并）上报财政部、环境保护部。对重点大气污染防治项目，应由省直接安排，对点多面广的项目可由市县安排，防止简单将资金层层切块到市县。第二，环境保护部、财政部将综合各地专项资金使用、大气污染治理工作量、污染减排量、环境空气质量改善状况等因素，对专项资金使用开展绩效考核，资金清算与考核结果挂钩，对成绩突出的给予奖励，对治理效果不好的扣减专项资金，真正实现奖优罚劣。

归纳起来，上述工作动态和文件说明的是，在大气污染防治专项资金的管理制度上有这么几个特点：第一，资金性质属于中央对地方的专项转移支付。笔者认为，这个转移支付相当于是对地方政府进行额外“财政补贴”。第二，资金拨付采取先拨后报（备）的方式。第三，地方省市在大气污染防治的范围内决定资金用途。第四，财政部和环保部联合考核和监督。

以上四点也基本体现了当前大气污染防治专项资金治理机制的主要特征，那就是 “中央出钱，地方办事”的典型央地事权财权关系。

显然，财政部12月12日的通报说明，这样的财政补贴方式并没有取得积极的效果。第一，中央出钱缺乏目标。中央财政出钱了，表明了态度，但却没有结合大气污染防治的需要来具体规定用途，从这一刻开始，资金流失就已不可避免。第二，地方办事没有标准。地方在大气污染防治专项资金的使用上应该办什么事、可以办什么事，以及如何办事，都没有一个统一的标准，这也就注定了资金流失的巨大风险。第三，央地缺乏互动和成效评估。大气污染防治专项资金是中央转移支付，都用到哪些项目上了？资金利用的大气污染防治成效如何？对这些问题，央地之间本身就缺乏足够的交流和互动，也没有系统的成效评估。

可以想见的是，在资金流失漏洞之外，还极有可能存在更严重的资金低效使用问题，也就是10块钱的开支仅仅办了1块钱的活。

2016年8月1日财政部安徽专员办在就安徽省2015年大气污染防治专项资金使用情况所进行的绩效评价中提出的四点意见印证了笔者的上述判断。这四点意见是：“一是在合理区分中央和地方、区域政府之间各层级事权关系的基础上，完善中央大气污染防治专项资金管理办法和相关配套制度，对专项资金的分配使用、项目组织、绩效考核等进行框架设计和规范指导，引导地方政府在大气污染防治总体目标和路径下，保障重点项目实施，必要时做出利益让渡，防止地方政府将有限的中央专项资金用来“填空”，偏离大气污染防治工作的整体部署。二是进一步理顺预算分配权责关系，落实主管部门的主体责任和管理职能。三是优化财政支持方式，多层次引导市场参与。四是严格执行奖补资金专账核算制度，加强资金支出监管。”

从本文开头所引财政部通报的结果来看，安徽专员办提出的这四点意见显然是中肯，并有预见性的。

总之，在大气污染防治形势依然严峻的今天，我们不仅要对重度雾霾的发生进行及时预警，还应该对防治雾霾的公共资金利用情况建立有效管理和预警系统，让中央的“财政补贴”都能够花在雾霾防治的刀刃上，发挥出积极的大气污染防治效果。

（本文取自作者的微信公众号“李志青环境经济工作室”，12月15日发布，原题为：“‘财政补贴’是生态环境保护制度的改革痛点”。经授权刊用，并有重新编辑。）