李安山:若双重国籍政策调整,如何影响海外侨胞权益保护?

李安山/北京大学国际关系学院教授、国务院侨务办公室咨询专家

2016-12-26 16:54 来源:澎湃新闻

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20世纪50年代中国开始强调单一国籍的政策。1980年中国《国籍法》正式规定不承认双重国籍。中国这一强调单一国籍的政策,实际上是为了缓解当时因国际意识形态之争而产生的国家间政治矛盾的权宜之策。这一做法虽然缓和了当时中国的周边局势,但却放弃了一部分国家主权,放弃了部分中国公民的自然权利。
这一做法的初衷是为了保持睦邻友好关系和消除周边国家的敌意,也取得了一定成效。然而,在经济全球化日益加速的今天,随着新一代移民浪潮的发展,新生代的华侨华人对自身权利的要求已日益明显,国民对双重国籍的讨论也不断加热。
双重国籍对于国家决策而言不再是一个敏感的话题,同时也成为新一代华侨华人极为关切的问题。近年来,这一问题的讨论在国内学术界和咨询机构一直持续,海外侨胞中也一直在讨论这个问题,在全国政协和全国人大的会议上委员和代表们也多次提出相关建议,各种调查、报告、问卷也经常提交给相关大会,各种意见也在通过各种渠道反映。
双重国籍政策调整的可操作性与可能路径
区别国籍界限的原则,一直是我国侨务工作基本原则。中国政府有义务保护具有本国国籍的公民在境内外的合法或正当权益,同时有权要求其履行一定的义务。享有中国国籍的公民,不论其居住在国内还是国外,均有权利要求国家保护其合法或正当权益。当海外中国公民权益受到侵犯时,可以以各种方式要求保护。长期以来,侨务部门针对海外华侨华人社会的新变化和新情况,在继续重视华侨工作的基础上, 加大了对外籍华人工作的力度。侨务部门针对华侨、外籍华人采取了不同的工作方针。
2005年中共中央和国务院联合下发《关于加强新形势下侨务工作的意见》,仍然明确规定:“开展侨务工作既要遵守中华人民共和国国籍法,注意外籍华人与华侨的国籍区别,又要尊重外籍华人的族裔感情和他们与祖籍国有着千丝万缕联系的实际,增进同他们的亲情乡谊。”
在思考华侨华人国籍问题及双重国籍现象时,应该注意到这一问题对于海外侨胞权益保护的可能影响及其关联。也就是说,在全面推进依法治国、全面深化改革的大背景下,海外侨胞与归侨侨眷的权益保护工作应主要在法律法规和体制机制建设两个层面加以展开。而双重国籍问题及国籍立法的任何变动,都必然将对未来海外侨胞权益之保护问题产生影响。
关于双重国籍政策调整的可操作性与路径选择问题,这里并不多加赘述,而仅从以下方面加以初步的探讨。
1、以国籍身份划界抑或模糊身份?
单就国籍而言,华侨是定居在外国的中国公民,外籍华人作为外国人,而不是中国公民。外籍华人享有住在国法律规定的该国国内公民所享有的一切权益,并要履行该国法律规定的所有义务;华侨则不享受侨居国公民所享有的一切权利,也未必要履行侨居国法律规定的一切义务(除侨居国法律另有规定外)。华侨取得住在国国籍,这是一种政治归属。华侨在改变国籍的同时,客观上也存在一种民族感情的缺失状态。外籍华人不同于一般外国人。他们都是炎黄子孙,根在中国,与中国都有天然的联系。他们中的绝大部分都在不同程度上仍保留中华文化、语言和习俗, 对祖(籍)国保持深厚的民族感情。从这个意义上说,外籍华人不是一般的外国人,而是存在着许多与华侨相同特点的外国人。所以,在对海外侨胞权益进行保护时,对于已加入外国国籍的侨胞群体也有予以关注。
2、统一政策抑或差异化策略?
从对象上看,承认双重国籍的对象应限于具有中国血统且自愿要求保留中国国籍的外籍华人。这里包括自愿加入外国国籍的人以及由于婚姻、出生等原因非自愿获得外国国籍的人。从有利于国家间外交关系的角度来看,我国的双重国籍政策应仅针对一些也承认双重国籍的国家,包括明确承认和默示承认的国家。在这一问题上,可以采取不同国家区别对待的态度。对于承认双重国籍的国家,如果当地华人要求取得中国国籍,我们可以对等地承认双重国籍。通过与这些国家签订双边条约,达成承认双重国籍的协议。同时,对与历史上曾因国籍问题与我国有过较大冲突的国家(主要是东南亚),则不承认双重国籍。
3、渐进式有限调整抑或直接调整?
如果进行渐进式有限调整的方式,也就是在未来修订国籍法时, 可以参考其他国家的做法, 实行“模糊化”策略, 取消“定居外国的中国公民, 取得外国国籍的, 即自动丧失中国国籍”这一硬性规定,不明确表示承认或不承认双重国籍。当前,直接改变单一国籍政策而实行双重国籍的立法设计,现实可能性和操作性都有待进一步研究。
2011年两会期间,全国人大代表、民进中央专职副主席朱永新表示,世界各个国家都把吸引优秀人才作为重要的国家战略,而承认双重国籍就是其中的办法之一。他建议,“先探索在部分海外优秀人才当中建立特殊人才护照的制度,以人才护照替代大部分国籍政策的职能。等取得经验后,再研究是否承认双重国籍”。
双重国籍问题(政策)对海外侨胞权益保护之可能影响
国籍的确定原则属于国内法问题, 而各国国籍法的相关规定存在差异, 因而便出现了国籍冲突。一个人同时具有两个或两个以上国籍是国籍的冲突,也就是存在双重国籍问题。虽然我国采取不承认双重国籍的政策,但少数人拥有双重国籍的现象并不鲜见。
随着出国人数的不断增加,许多中国新移民为了获得更好的生存发展环境,选择加入居住国国籍,而这些国家通常也不要求入籍者放弃原有国籍。这在实际上使得一些出国和留学人员成为双重国籍拥有者。国内存在一些政府部门官员也通过各种渠道,秘密取得外籍身份形成双重国籍的现象。
从世界各国经验看,双重国籍主要问题是由于“多重身份”带来的国家安全、外交保护以及身份认同等问题。因此,要综合政治、经济和外交等国家宏观因素来考虑双重国籍问题对侨胞权益保护之影响。
住在国国内政治与社会差异的客观存在。华侨华人所在国因不历史、文化和社会环境的差异,而使这一群体生存发展面临不同的客观条件。如东南亚部分国家历史上的“排华”事件及主体民族对华人群体的排斥,导致国籍问题极具高度的政治性和复杂性。对某些东南亚国家来说,这一问题成为它们与中国发展关系的一个重要障碍,它们对华侨的“效忠”问题一直存有疑虑,也担心华侨操纵国家经济。
外交与国家间关系问题。在1955年以前,中国政府一直承认华侨的“双重国籍”。由于海外华人数量庞大,国籍问题的处理不仅涉及国家和本国国民的利益, 而且牵涉到一国与别国之间的关系。若恢复双重国籍政策, 是否可能引起东南亚部分国家的一些猜疑和警惕?我国同几个国家签订有不承认双重国籍的条约或公告,如果我国承认双重国籍就违反了这些条约和公告,这不仅会影响国家间关系,还会使我国承担国际法上的违约的责任。
中国政府政策延续性问题。“不承认双重国籍”原则是20世纪50年代国家领导人根据当时中国国情和周边国家环境所制定的重要决策,这对处理当时复杂的外交、侨务问题具有重要意义。《国籍法》第三条规定,中华人民共和国不承认中国公民具有双重国籍。第五条规定,父母双方或一方为中国公民并定居国外的,本人出生具有外国国籍的,不具有中国国籍。第九条规定,定居国外的中国公民,自愿加入或取得外国国籍的,即自动丧失中国国籍。这些条款都说明了我国《国籍法》不承认双重国籍。
实施外交保护问题。一国政府相关部门有责任在本国公民正当权益遭受侵害时,采取相关措施实施外交及领事保护行动。“双重国籍”问题常常会造成两个国籍国之间对双重国籍者在管理与保护上的冲突。对于双重国籍拥有者,相关国家在法律和制度规定的差异将会对其外交保护产生一定的影响。
(本文经授权摘编自李安山等著《双重国籍问题与海外侨胞权益保护》,江苏人民出版社2016年9月版。)
责任编辑:钱冠宇澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 双重国籍,海外侨胞,华人,华侨

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