反腐学者何增科：检察院反贪部门侦查权有可能将纳入监委会

据中国人大网12月25日消息，根据党中央确定的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，为在全国推进国家监察体制改革探索积累经验，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议决定：在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作。

上述决定指出，在北京市、山西省、浙江省及所辖县、市、市辖区设立监察委员会，行使监察职权。将试点地区人民政府的监察厅（局）、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。试点地区监察委员会由本级人民代表大会产生。

这意味着，即日起，试点三省市的监察体制改革全面启动，除了相关部门的相关职能整合进监察委员会，各地监委会也将尽快落实机构设立、挂牌等动作。

12月17日，在中国廉政研究2016年学术年会暨第四届中国廉政制度创新学术研讨会上，北京大学政府管理学院教授何增科就“国家监察体制改革：实现国家监察的有效性要解决哪些基本问题”提出了八个思考。

这八个思考包括：谁来监察，向谁负责，为谁而监察，两个监察机构如何分工协调？监察机构独立性和权威性如何保障？监察机构的专业性如何保障？可否实现对监察机构工作的外部监督以保障其公正性，如何实现？监察机构如何设置才能保障监察机关和审计机关既相互协调又不损害其专业能力？监察机构为履行反腐败职责应如何配置机构和职能，监察权应当如何配置才能保证监察的效力，如何设计监察程序才能避免监察机构及其人员滥用权力？监察方式如何设计才能避免干扰行政导致行政无效率同时提高监察的效率？如何避免监察权凌驾于其他权力之上而失去制约？

在接受澎湃新闻（www.thepaper.cn）采访时，何增科谈到，作为学者，要知道古今中外、从历史到现实中都有哪些好的做法，哪些教训要吸取，要知道事情背后的理在哪里，这样才可以有更多的备选方案供政治家选择。

何增科认为，十八大以来反腐败工作取得了阶段性成功，而如何让官员不能腐、不想腐、不必腐需要从制度层面来解决，“国家监察体制改革是顺应这种新形势，推出来的一项重要举措。”

上述全国人大常委会的决定内容还涉及相关法律的调适：在北京市、山西省、浙江省暂时调整或者暂时停止适用《中华人民共和国行政监察法》，《中华人民共和国刑事诉讼法》第三条、第十八条、第一百四十八条以及第二编第二章第十一节关于检察机关对直接受理的案件进行侦查的有关规定，《中华人民共和国人民检察院组织法》第五条第二项，《中华人民共和国检察官法》第六条第三项，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第五项关于县级以上的地方各级人民政府管理本行政区域内的监察工作的规定。其他法律中规定由行政监察机关行使的监察职责，一并调整由监察委员会行使。

何增科在受访时则谈到，除了相关“组织法”的修改，监察体制改革还将涉及《宪法》的修改，“因为政府序列里少了一个机构，直接对人大负责的多了一个机构，原来是‘一府两院’，现在有可能变成‘一府一委两院’”，“这是一个重大的问题，牵扯到国家机构的变化。”

【对话何增科】

“‘一府两院’可能变成‘一府一委两院’”

澎湃新闻：这一次在三个省份试点监察体制改革，为什么会选在此时进行试点？你自己最关注改革当中的哪一点？

何增科：十八大以后反腐败，应该说在官员不敢腐方面取得了阶段性的成功，如今面临如何去巩固反腐败已有成果的问题。另外，如何能通过制度建设减少官员贪腐的机会，使他们不能腐，还有使他们本身不能腐、不想腐、不必腐的问题，国家监察体制改革是顺应这种新形势，推出来的一项重要举措。

我最关注通过国家监察体制改革，将来包括我们党内的监察体制改革，能否真正地实现决策权、执行权和监察权相互分离彼此制约，这样一种比较健康的权力结构和运行机制。

澎湃新闻：国家监察体制改革会涉及到哪些法律修订的问题？

何增科：涉及到《宪法》《全国人民代表大会组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等。

因为政府序列里少了一个机构，直接对人大负责的多了一个机构，原来是“一府两院”，现在有可能变成“一府一委两院”。

“对失职渎职和行为不当的界定仍存争议”

澎湃新闻：监察体制改革试点方案的相关报道中提到两点，一是扩大监察范围，一是丰富监察手段，对于扩大监察范围的解读很多，你认为扩大的边界在哪里？

何增科：从监察学的一般原理上来说，我们讲监察范围，其实包括三个层面，第一个叫违法，对公职人员违法犯罪的监察；第二个是对他的失职、渎职的监察；第三个对他的行为不当、行为失当、行为不检点的监察。

对公职人员违法行为应该进行监察，大家没有争议，但对失职如何解释，存在着巨大的争议，对行为失当的解释也存在很多的问题，因为具体操作执行起来会遇到很多问题。举个例子，比如莱温斯基跟克林顿之间的关系，克林顿属于行为不检点，但是到底属不属于应该被弹劾、被罢免的范围，这是有法律争议的。

所以从法学的角度讲监察范围的时候，对于违法（的界定）大家是没什么异议，讲后面两点的时候，在解释方面是模糊的、有弹性的，是有问题的。

澎湃新闻：监察机构应该具有侦查权吗？

何增科：过去监察机构有调查取证权，但没有侦查权，检察院反贪机构是有侦查权的，现在监委会成立之后应不应该有侦查权是有争议的。

很多国家监察机构和反贪机构是分设的，反贪机构是类似于拥有警察的权力。我国把监察机构定位为一个反腐败机构，这样定位的话，可能就得有侦查权。

澎湃新闻：现在监委会纳入检察院的反贪部门，你认为侦查权也会被同时纳入到里面吗？

何增科：按常理是这样。

“内部监督说到底无法取得外界的信任”

澎湃新闻：你12月17日上午在演讲中讲道，要避免监察权凌驾于行政权之上，监察权和行政权不是谁隶属谁的关系。

何增科：对，互不从属的关系。

中国历史上有的朝代做得比较好，有的朝代出了问题。在中国汉朝的时候，丞相上面是皇帝，丞相就相当于汉朝的CEO、执行总长，有职有权，御史叫做二丞相，相当于副丞相，监察是他的工作。丞相、御史和皇帝三个人一块去决策，丞相去执行，御史对丞相有监督的职能。如果丞相干得不好，御史是可以当丞相的，他既有监察的职责，也有很强的行政能力，可以随时去替代丞相。所以在汉朝曾经很长一段时间，丞相是有职有权的，同时丞相也是战战兢兢的，因为你干得不好立刻就有人取代你。这个替代的官绝不是只会监察，不会干别的事，这种制度设计是很科学的。

有的朝代里面，在地方这一级，监察官对于正常行政决策的事情不能强行改变，对有的级别以上的官员无权监察，监察完了以后，如果监察官本身弄虚作假，朝廷还有复查机制，避免所谓的钦差大臣到外面嚣张跋扈，谁不听他的话就去办谁治谁。

用学术语言来说，地方监察官是最有可能凌驾于地方行政官之上的，在中央一级相对难一些。在地方上，汉朝、唐朝都曾经发生过类似的问题。唐朝曾发生节度使叛乱。节度使是个监察官，本来让他去“节度”别人，最后他自己变成“集党政军大权于一身”，安史之乱就是节度使叛乱，这就是我们刚才讲的监察权凌驾于行政权之上，最后自身变成行政权，反而原有的监察功能没有了。他把自己当成一个行政官，没人对他进行监察，产生了很多问题。

澎湃新闻：要如何避免这类问题的发生？

何增科：两个方面，一个方面是，监察权要独立于行政权的地方层级，从历史成功的经验看，监察区和行政区划要分开。

比如现在纪检是按省份来设计机构，中国古代曾经是两个省设一个纪检机构，由一个纪检官来管两个省的纪检监察工作，叫监察区跨省设置。这样的话，监察区独立于行政区，那么行政权对监察权的干预就很难。

另外，也要防止地方监察区变成地方行政区，这需要明确监察机构、监察人员的职权范围边界。比如说汉朝，在前期和中期曾经严格执行“六条问事”，监察官只有权对六条事项进行监察，除此之外你是无权监察的。这六件事是你的职责范围，你不能越界。

对于监察权本身，管的事情要清晰、简单、扼要，不能够管得过于琐细，过于细微，否则行政官员就无法干事，这就是总结历史的经验。

澎湃新闻：你认为强化对监察委员会自身的监督制约方式可以有哪些？

何增科：我特别反对把监察机构的监督内部化，内部监督说到底无法取得外界的信任。我介绍过香港廉政公署的做法，廉政公署本身有四个外部的咨询委员会，会聘请律师、大学老师、会计等专业人士担任委员。

举个例子，我们现在一些监察机构有“吃案”的问题，本来这个案子应该往下推的，但是它把这个案子压着给“吃”掉了，不往下走。廉政公署规定，执行处如果受理了这个案子，一定要往下调查，如果这个案子决定不予调查必须要向执行处外部委员会报告，说明理由，外部委员会认可了，才能够不往下走，确保它不会自己把案子给“吃掉”。