反腐学者李莉：纪律、主体责任及公私边界不清致扶贫腐败频发

虽未违法，也须严处

笔者通过对中纪委网站及相关媒体曝光的405例扶贫领域内的违纪案例进行梳理与分析，总结出扶贫领域的违纪案件的几个特点。

首先，处罚依据以党内纪律为准。具体而言，在扶贫领域违纪案件中，主要以《中国共产党党章》和《农村基层干部廉洁履职若干规定（试行）》、《廉洁纪律》为依据。通过对已有违纪案例进行词云分析，我们发现，扶贫领域内的违纪类型主要包括：审核把关不严、少记账、不记账、违规收取失职渎职、不正确履职等。

不难发现，这些违纪案例中，违规的行为（包括截留、冒领、虚报、挪用）占据比例最高。这些违纪类型与违法案件有相似之处，但违纪行为触犯的金额一般较少，尚未构成违法行为。这也反映出在扶贫领域，涉及贫困群众的项目实际都是与其生活息息相关的惠民项目或工程。数量少，但影响恶劣。因此，虽然未能构成违法，但也需要按照党的纪律条例严格查处。

其次，监管失职也是违纪。在这些违纪案件中，还有一部分案件是属于监管失职、不到位。例如湖北省咸宁市咸安区扶贫办监管失职问题。咸安区扶贫办在办理某公司的财政扶贫贴息贷款申请时，审核把关不严，未发现资料造假等问题，致使50万元扶贫贴息贷款被骗（后被追回）。区扶贫办原党组书记、主任熊秋秀，区财政局农财股原负责人李兵受到党内警告处分；区扶贫办党组原副书记李应敏受到党内严重警告处分。此案例中，区扶贫办原党组书记、主任，副书记以及区财政局农财股原负责人虽然并不是直接参与违纪行为，但他们作为主管领导却负有监管失职的主体责任，因此均受到党内警告处分。

相比于各种违法案件而言，这些违纪案例都反映出违纪不仅着眼于具体的截留、挪用、冒领等违纪行为，而且更问责于其主管领导及上级党委的主体责任。

再次，违纪主体多为“一把手”。违纪行为的主体与违法行为主体类似，都是“一把手”为主。村委会主任、村支书（包括挂职第一书记）占据60%以上；村两委的其他干部，例如村文书、民兵营长等村干部，以及扶贫办主任和主要农业（林业）的对口部门的一把手也是主要群体。

这也表明，无论是违法还是违纪行为，作为一把手的村委干部，都是权力监管的薄弱环节。

最后，违纪的处罚类型不同。与违法的刑罚不同，我们发现违纪案件的处罚类型都是党内纪律处分，例如党内警告处分、严重警告处分、开除党籍处分等。相比较违法的刑事处罚而言，违纪惩罚具有鲜明的警示、告诫性质。同时，也表明，作为与群众联系最直接的基层干部而言，通过违纪的查处实现防微杜渐、塑造党的纪律严明的形象意义重大。

三个“边界不清”致违纪频发

纪律边界不清

在全面依法治国和全面从严治党的大背景下，新修订的《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》坚持纪在法前、纪严于法，是管党治党制度创新的重要成果。如果退守至法律防线，只有严重违纪违法的领导干部受到惩处，多数党员都“脱管”、不把纪律和规矩当回事，全面从严治党就会成为一句空话。在这些案例中，我们也看到占据六成以上的案例都涉及违规。

这些违反党的纪律、规矩的扶贫领域的干部认为“违纪只是小节”。这反映出这些基层干部作为一名共产党员未能严格遵守党章、党规，未能明确党员的纪律要求实际比法律要求更高，因而出现违规审批等问题。

纪律的边界实际是中国共产党党员的底线，体现着党的理想信念宗旨，比法律要求更高。党纪必须先于国法、严于国法，把党纪挺在国法前面，就是要对党员、干部提出更高要求。

主体责任边界不清

甘肃省秦安县五营镇北坡村原党支部书记、村委会主任邵友芳截留精准扶贫专项贷款。期间，群众多次反映邵友芳的问题，五营镇党委、纪委虽然进行了调查，但工作敷衍应付，未能发现存在的问题。最后，该村上级五营镇党委书记、镇纪委书记、镇纪委副书记、监察室主任都受到了相应的处分。这个案件反映出来的正是领导主体责任边界不清的问题。“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任”，这

是十八届三中全会对反腐败体制机制建设的重要部署。具体而言，党委的主体责任：一是加强领导，选好用好干部，防止出现选人用人上的不正之风和腐败问题；二是坚决纠正损害群众利益的行为；三是强化对权力运行的制约和监督，从源头上防治腐败；四是领导和支持执纪执法机关查处违纪违法问题；五是党委主要负责同志要管好班子，带好队伍，管好自己，当好廉洁从政的表率。对于基层干部而言，尤其是扶贫领域的领导干部，加强对扶贫领域的各项工作中权力运行的制约和监督，纠正损害群众利益的行为，是落实主体责任的重要内容。因此，在上述案例中，截留扶贫资金的村干部违纪行为的发生不仅仅是其本身的问题，也是其上级领导忽视权力监督和制约，未认真履行主体责任的表现。未能区分主体责任的界限，就容易监管失职，损害群众利益。

公私边界不清

在违纪的案件中，我们发现有一类所谓“厚亲待友”型案件。例宁夏回族自治区西吉县苏堡乡张撇村党支部原书记先后违规给自己及3个儿子办理8个低保指标，村委会原主任王军军先后违规给自己及妻子办理4个低保指标。这是典型的公私边界不清的表现。在基层，尤其是农村，很多村干部的公私意识还很单薄，认为自己是村主任、村支书就等于是一个人说了算。由于基层监督薄弱，很多村干部甚至会觉得给自己家办事、谋利益都是天经地义。觉得自己为村民做事，付出了很多，给自己和家人谋点利是应该的。这些行为的背后都是没有真正意识到自己的权力是公共权力。利用公共权力就应该为公共利益服务，而不是为自己的私人利益。同时，也有一些人认为，自己当了村主任，家里的亲朋好友沾点光，得点利是应该的。谁不给自己谋利谁就是傻子。而且在很多人眼里，占点便宜，优先办点事，这些都并不算违法行为，没什么大不了的。确实，这些

不是违法行为，但却是严重损害了共产党员形象的违纪行为。普通贫困群众，如果在亟须帮助的事情上得不到公平对待，那么，这不仅会影响到他们的衣食住行等正常生活，更会影响到他们对党的信任。立党为民，执政为公，如果不能真正区分公权与私利，那么这些小的违纪行为终有一天会演变为违法的大问题。

如何防微杜渐

“勿以善小而不为，勿以恶小而为之。”古人做人的道理其实一样适用于精准扶贫领域的腐败预防工作上。具体来说，我认为可以从以下三个方面着眼。

首先，正确树立“纪在法前、纪严于法”的纪律观念。中国共产党的先锋队性质主要体现在全体党员的模范先锋性质上。法律适用于每一个普通公民，但党纪党规却高于法律，严于法律，它体现了我们党的先锋队性质、先进性理念。因此，作为扶贫领域的基层党员干部，需要明确党纪与国法的边界，需要树立“纪在法前、纪严于法”的观念。重视纪律与规矩对个人的约束与制约。

其次，正确区分公私边界。越是在基层，党员干部所接触和处理的工作越细微和琐碎。这些工作也容易与群众百姓的日常生活密切相关。加之中国农村较为深厚的熟人社会特征，人情、面子和关系在工作中既是便于联系群众的桥梁，但也会带来很多说不清、道不明的灰色行为。

各种公私界限在这种工作环境中很难有效区分与界定。给点好处，行个方便被双方都认为是正常和合乎人情的。但是，越是易于混淆，愈加需要基层干部能够明确公私界限，尤其是涉及与自己有利益冲突的家属、亲戚时，各种利用权力行使方便和特权的观念都要及早刹车。

再次，切勿贪“小便宜”。所谓贪小便宜并不是我们中国人特有的心理。环顾历史，高至国家元首，下至普通百姓，都曾被发现有过这种心理的案例。在很多人看来，沾点小便宜并不是不可原谅的大错，因而也容易为大家所接受。

在香港1960-1970年代，当时整个社会上也都是这种心理，医院需要给点医生红包，执行公务的警察经常免费拿小贩叫卖的东西。占便宜的人觉得所沾之物不值多少钱，故而没什么大不了；被占便宜的人觉得求得心安，以此免去被难为。然而，在这种双方默认合理的风气下，整个社会就会自下而上逐渐适应起来。面对重要的事情时，掌握权力的官员就会变本加厉。但追其源头，其实实在是大家对于最细微的贪小便宜的放纵导致。（作者系清华大学廉实力建设与发展研究中心研究员）

（原题为《精准扶贫领域腐败违纪问题探析》）