三个学术民工︱所谓“301条款”——且看特朗普的贸易武器

杨盼盼

2017-01-10 17:58 来源:澎湃新闻

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时至今日,关注“301条款”的人也不多。打开“知网”搜学术资源,有关301条款的内容集中于上世纪80-90年代;到网上书店去看,与301条款有关的书籍,大多因年代久远处于无货状态。
然而,我们是时候去了解所谓“301条款”了。在其竞选官网上(而非推特),美国当选总统特朗普威胁说:“如果中国不停止其非法活动(包括窃取美国贸易秘密),则将穷尽一切总统的法定权力解决争端——包括基于‘1974年贸易法案’的201条款和301条款及‘1962贸易扩展法’的232条款”。
显然,使用301条款是针对美中双边贸易而言。特朗普“重建美国经济的七大计划”有“三大”直指中国——除了301条款,还有(1)令财政部将中国列入货币操纵国(2)令贸易代表向中国及WTO提出贸易申诉。
从可行性而言,将中国列为货币操纵国的难度较大。因为这得满足三个条件——持续的大规模顺差;经常账户占GDP的比重超过3%;官方持续大规模地压低汇率——目前中国仅满足第一个条件。不仅如此,中国经常账户规模下降得很快,央行的当前的主要任务是避免人民币过度贬值而非相反,这其实推提升美元的竞争力是有好处的。至于向中国及WTO提出贸易诉讼,这是美国的一贯套路,双方过招的式样就算有变,博弈还是那场博弈,谈不上“新计划”。
唯独301条款,可能对美中贸易关系造成较大规模负面冲击,国人理应更多关注。
301条款出自美国“1974年贸易法案”,授权总统对贸易对手方的不公正做法进行报复——具体而言,是对有关行为发起调查并进行磋商,如果确认不公平行为的存在,则总统(贸易谈判代表)有权采取包括提高关税在内的报复性措施。301条款经多次修订,“1988年综合贸易与竞争法”更增加了特别301条款(针对知识产权,存续至今)和超级301条款(针对影响贸易自由化的重点国家和领域,临时性举措)。
既然如此,为何少人关注呢?答案很简单,因为用得少。301条款原本外交性质浓厚,总统也有较大裁量权,但几经修改之后,程序愈加严格;加上WTO磋商机制的完善和其他贸易救济措施的出台,301条款作为磋商机制的补充因为过于严厉而不易为相关贸易伙伴认可,近十年来鲜有使用的空间。
那么,现如今特朗普把它翻出来,是不是也只是吓唬人而已?不像。从特朗普总的政策背景及其贸易政策主张看,以301条款为代表的一系列贸易报复性措施很可能卷土重来。
首先,美国立法部门(国会)和行政部门(总统)同时为贸易保护主义站台前所未见。一般情况下,美国国会倾向贸易保护主义,而总统则支持自由贸易。国会山基于民众及企业立场,通常都强调贸易的互惠前提,认为各国都应该信守贸易承诺。议员们相信,对手国不守承诺是导致美国贸易地位下降的原因,因此有必要纠正这种行为。而总统身兼外交职能、统筹全局,往往主张自由贸易,反对零和博弈,对强制报复举措持保留态度。
事实上,国会山当年之所以推出301条款,多少也是为了表达对总统未能充分重视美国贸易利益的不满。此后该条款的多次修订,也都伴随着国会山保护主义倾向和白宫自由贸易主张的博弈。而也正因为有了国会和总统之间的相互制衡,一直以来,301条款的杀伤力才不至于肆无忌惮。如今,商人特朗普胜选,如果按其一贯的贸易主张行事,这一制衡将完全消失,301条款的封印亦将就此打开,其杀伤力不容小觑。
其次,从条法的细节看,特朗普引用的是“1974年贸易法案”的301条款。需知那时总统的自由裁量权是很大的,不像后来那样部分转到了贸易代表手里。这样大的裁量权在主张自由贸易的总统那里,表现为“自由地不使用/消极地使用”301条款;但到了搞贸易保护主义的特朗普手里,情况可能就是截然相反了。
再次,从其演进的国际背景看,301条款本身就有对抗和改变国际规则的渊源。当年,美国正是出于对关贸总协定(GATT)机制的不满,才炮制出301条款这一报复性武器。当前,WTO谈判停滞,美国很难在既有框架下达成自身诉求,情况与1970年代初十分相似。特朗普更是认为WTO各缔约国均未遵守义务,以致美国难以受惠于这一机制,他上台后祭出“301条款”的大棒也就不足为奇了。
最后,从其打击对象看,301条款针对美国对外贸易的主要竞争者和威胁者。早期,它多针对欧共体,其前身“1962年贸易扩展法”的252条款,就是在欧洲经济一体化的背景下产生的。到了1980年代末,美日摩擦趋于白热化,“1988年法案”新增的超级301条款遂将日本列为重点监督国家,在六起超级301的调查案中,日本就占了三起。今时今日,301条款明确指向中国,就像特朗普在其贸易政策中所表述的那样。
质言之,我们应尽早研究301条款的杀伤力,以及针对它的反制措施和办法。是时候改变有关研究的“无货”状态了。
参考文献:
C. Fred Bergsten, China is No Longer Manipulating its Currency, PIIE Trade and Investment Policy Watch, November 18, 2016.
杨国华,《美国贸易法“301 条款”研究》,北京:法律出版社,1998年。
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关键词 >> 301条款,贸易战争,特朗普,中美关系

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