“在地老化”的台湾养老产业

2000年，中国大陆地区60 岁以上老年人口占总人口比重超过10%，其中65岁以上人口占比达到7%的国际标准，正式步入老龄化社会。截至2015年底，中国大陆地区60岁以上老年人口占总人口比重达到16.1%，其中65岁以上人口占比达10.5%。据预测，2050年中国大陆地区60岁以上老年人口比例将达到4.8亿，几乎占全球老年人口的四分之一。

随着老龄化进程的快速发展，老年人口的消费规模和潜在需求不断增大。根据中国大陆地区老龄办的预测，从2014年至2050年间，中国大陆地区老年人口的消费潜力将从4万亿元左右增长到106万亿元左右，占GDP的比例将从8％左右增长到33％，成为全球老龄产业市场潜力最大的国家。与此同时，中国大陆地区养老产业才刚刚起步，发展相对滞后，供给能力存在较大差距。

中国台湾地区自1993年步入老龄化社会后，逐步将美国、日本等养老产业发达国家的经验本土化，建立起多层级的长期照顾体系。由于台湾与大陆同根同源，台湾地区过去几十年经历的人口快速老化和出生率快速下降、需照顾人口急速增加，高龄老人规模大，家庭结构改变和家庭照顾功能弱化、劳动人口的负担日益加重等变化和趋势，现在正在大陆地区发生。台湾地区应对老龄化、培育养老产业的经验和教训，对大陆养老产业的发展具有很强的参照性。

2016年10月31日-11月5日，笔者赴台湾进行养老产业专题调研，与台湾地区研究养老产业的专业学者和养老产业从业者交流座谈，并先后赴双连赡养中心、康宁大学护理健康学院、台湾受恩养护中心、毓祥护理之家、毓得社区老人照顾服务中心、田园老人度假养护中心等机构进行了实地考察。

一、台湾地区养老产业发展概况

我国台湾地区养老产业发展起步较早，尤其是2007年开始实施覆盖全社会的“长期照顾十年计划”之后，完成了对长期照顾政策的逐步整合，构建了比较完整的长期照顾服务体系，实现了在地老化、活力老化、乐学老化、智慧老化和健康老化的有机结合，贯穿了金融业、房地产业、保险业、教育产业、家政服务业、旅游娱乐业、咨询服务业、社区服务业、卫生健康服务业等相关行业，形成了强有力的养老产业链，成为亚洲养老产业最发达的地区之一。

（一）台湾地区养老产业发展历程

1980年，台湾颁布《台湾老人福利法》，将老人标准定义为年满70岁。该法明确了台湾地区老人福利的主管机构及其业务内容，设立老人福利促进委员会，编制老人福利预算，规范了扶助机构、疗养机构、休养机构、服务机构等老人福利机构的设立标准、申请程序、人员要求和监督管理办法。《台湾老人福利法》的制定，为台湾地区养老产业发展奠定了基础。

1998年，台湾地区“行政院”通过了第一期《加强老人安养服务方案》，并由卫生署颁布《老人长期照顾三年计划》，通过设置或指定长期照顾负责单位、成立跨卫生和社政体系的工作小组、制订区域长期照顾计划、引导公立医院将部分床位转型为“护理之家”、引导民营资本投入、鼓励成立志愿者团队、加强职业培训、建立护理之家评鉴标准等措施，整合长期照顾的社区资源，建立起养老服务网络。以《老人长期照顾三年计划》为标志，台湾地区的长期照顾体系开始由分散走向整合。

2000年至2003年台湾“行政院”核定了“建构长期照顾体系先导计划”，通过对台湾地区养老产业发展现状的研究分析，以“在地老化”为主要目标，统筹社政和卫生资源，营造社区式长期照顾资源发展的有利环境，搭建连续、多元、高效的长期照顾体系。截至2003年底，台湾地区各县市均设置1家长期照顾管理示范中心。

2007年台湾地区“行政院”核定《长期照顾十年计划》，投入817亿元新台币，重点针对失能者及其家庭的需要，提供照顾服务、居家护理、复健服务、辅具服务、餐饮服务、喘息服务、交通接送及长期照顾机构服务等八项服务，并遵照弱势优先的施政原则，由政府负担至少70%的服务费用，引导民间资本以政府购买服务方式参与长期照顾资源建设。之后，台湾地区又先后通过了《97至100年中程计划》、《101至104年中程计划》、《368照顾服务计划》、《长期照护服务网计划第一期》等政府计划，修订和细化了长期照顾服务责任落实部门和政府投入要件，进一步推动长期照顾基础设施及服务资源网络建设。截至2015年9月，台湾地区长期照顾服务老年人口涵盖率达33.9%，服务个案数165，489人，并在22个县市共成立长期照顾服务单一窗口62家。

结合“长照1.0阶段”面临的服务对象涵盖范围不足、人力资源短缺、预算严重不足等问题，2015年，台湾地区通过《长期照顾服务法》和《长期照顾保险法（草案）》，分别对长期照顾服务体系、机构与人员管理、接受服务者的权益保障等基本事项，以及长期照顾保险人、保险对象、保险财务、保险给付及支付、保险服务机构等基本事项进行规范。自2016年起启动《长期照顾十年计划2.0》，建立社区为基础的连续性长期照顾体系，形成多元专业投入合力推动长期照顾服务资源发展，为民众提供优质平价、普及密集、弹性多元和连续整合的服务。

（二）台湾地区养老产业发展的特点与趋势

1.从分散走向整合。

台湾地区在长期照顾体系建立之前，养老产业分散在不同的行政体系当中，由内政部、卫生署、教育部、“行政院”劳工委员会、经济部、财政部等多个部门交叉管理，各部门行政法规风格迥异，所管理的目标人群差异比较大，制度法规执行的理念和重点差异也比较大，从而使得各类资源无法统筹管理和协调发展，养老服务零散割裂，无法实现为老人提供完整连续性照顾的目标。长期照顾体系形成后，台湾地区的养老产业发展和各类养老服务资源由内政部来统筹协调，在各地区各县市也实现了单一窗口管理，由长期照顾管理中心来统筹该地区该县市的养老产业和养老服务资源，实现了各类资源和服务的有效整合。

2.力推“在地老化”。

结合多数老人不愿意离开家庭的养老心理，台湾地区明确“在地老化”的政策导向，大力支持鼓励家庭照顾和居家护理服务，并加大对社区养老服务平台的投入，逐渐形成了以家庭照顾、居家服务和社区照顾为主的长期照顾服务体系。截至2016年初，台湾地区共有居家服务机构906家，社区式服务机构233家，住宿式服务养老机构1536家，并有社区关怀据点2528处，55个日间托老服务据点，以及241所多元日照服务单位。

3.使养老机构和养老模式得到传承。

台湾地区养老服务理念和服务水平的代代传递，使得养老机构的服务团队专业水平和标准化程度都比较高，志愿者团队和相关社团组织的活跃程度也比较高，不同服务主体和服务内容之间均可实现无缝衔接、信息互通。走访中发现，台湾地区的养老服务产业已经步入了第二代接班阶段。父辈们在几十年前开创了养老机构的运营模式，第二代接班人继承以后，绝大多数保留了原有的运营模式和管理方式，机构运行和收入也基本保持了稳定。

4.保持养老产业链的完整性。

台湾地区的养老产业分工较细，主要有医、食、住、行、育、乐六个方面，涉及金融、房地产、保险、教育、家政服务、旅游娱乐、咨询服务、社区服务、卫生健康服务等多个行业，整体上竞争比较充分，行业发展比较成熟，有利可图但并非暴利行业。特别是台湾地区养老服务产业的产学研互动频繁良好。医护专业深入细分，为老龄养护护理提供了专业技术和人才保障；产业研究具有前瞻性和实效性，为政策出台提供高质量的充分论证；多数养老机构有专门的设施研发部门或单位，研用结合、以用促研、以研利用，为科学养护护理创造更便利的条件。此外，台湾地区的社工体系和志愿者服务体系也成为养老服务产业链中很重要的一环。

二、台湾地区养老产业发展的经验

台湾发展养老产业的一些经验值得大陆借鉴，主要是：

第一，注重顶层设计。养老产业的发展，涉及多个方面多个行业，串联老人长期照护体系、社会福利体系、医疗保障体系、社会保险制度等多制度体系。台湾地区在构建长期照顾体系的同时，非常注重整个社会保障体系以及相关制度的顶层设计，对已有的老人福利制度、医疗保障制度和社会保险制度进行了整合和衔接，由政府主导来推进养老产业的发展研究和制度设计，比较妥善地处理了社会保障体系内部各项社会保障内容的交叉和关系，有效防止了制度设计和管理体制的碎片化。同时，这些顶层设计均通过法律加以明确，法律几乎渗透了养老服务产业发展的方方面面，为养老服务产业发展奠定了制度基础。

第二，注重利用社会资本发展养老产业。经过多年的发展，台湾已经基本建立起政府财政支出、社会保障支出、私人保险、个人支出和其他途径资金相结合的筹资模式。尤其是通过《长期照顾服务法》和《长期照顾保险法》，设立长照服务发展基金和长期照顾保险，把政府预算拨付、各类捐赠、税收、保险金、养老金、基金利息等多种资金来源有效结合起来，搭建了以公共资金主导、社会资本多方介入的多元化筹资模式。根据台湾地区卫生福利部的测算，仅长期照顾保险的建立，即可实现整体服务对象规模达到长照1.0服务对象规模的6倍之多。

为避免社会资本在运营过程中过度商业化,台湾规定,49床以上的机构必须成立不以营利为目的的财团法人基金会进行管理，同时获得财政补贴的社会化养老机构必须接受定期评估。确保了养老机构的公益性，有助于扩大受益人的覆盖面。

第三，注重人才培养和队伍建设。人才发展规划是台湾地区养老产业规划当中非常重要的一部分。《长照1.0》提出要鼓励高职、高技设置照顾服务相关科系，并加强办理照顾服务员培训，鼓励大专院校设立跨领域老人学学程或高龄社会相关服务学程，以及相关研究所设置长期照顾管理学程。《长照2.0》进一步细化人才规划，建构由卫生福利部、劳动部、教育部跨部门合作的人才发展机制，通过鼓励深化学科设计、设置产学合作中心、设计专业训练课程、纳入专技高考、适度提高薪资待遇、利用就业安定基金扩大奖励等措施确保养老服务产业的人力资源可持续发展。

第四，注重运用评估手段保证制度的有效性和持续性。台湾养老产业发展中贯穿了三方面的评估，一是对养老服务对象的评估。在各项老人福利制度、长期照顾制度、社会保险制度中，都把对老人状况的评估作为制度推进的第一环节，通过评估来确定下一步的服务方案。

二是对养老机构的评估。根据《老人福利法》，台湾地区制定颁布了《老人福利机构评鉴及奖励办法》，规定每三年至少开展一次覆盖全部养老机构的第三方评估，按照评估结果把养老机构分为五个等级，分别予以奖励、限期整改或停办等处理决定。

三是对养老服务政策措施实施效果的评估。以长期照顾十年计划为例，分别在政策实施第1年末、第4年末、第7年末，由政府组织第三方机构开展实施效果评估，根据评估结论调整和细化中程计划。

第五，注重将服务前移。经过几十年的发展，台湾管理部门逐渐认识到，仅仅关注老人的照顾养护问题是一种消极、被动的应对方式，因此近年推出的政策开始把预防老化作为推动养老产业发展的重要内容。通过推动营造敬老、亲老、无碍、畅行、安居、连通、康健的环境，建立健康与亚健康老人的照顾关怀体系，促进养老服务前移，发展从预防性健康照顾至失能者长期照顾全覆盖的老人照顾体系。

三、促进我国大陆地区养老产业发展的政策建议

（一）将养老服务产业嵌入到社会服务体系，实现协同发展。

我国大陆地区的养老体系建设目标是“居家为基础，社会为依托，机构为支撑”，这一目标本身就体现了老年人生理和心理双方面的需求。仅仅通过单一功能的、大规模的养老机构设施是不可能满足众多老年人需求的。而且目前我国大陆地区的养老机构整体上存在数量不足和投入不足的问题，要提升养老服务水平，必须大力发展社区化、小型化、多功能化的养老服务设施。

一是由养老服务管理部门牵头，通过对成熟社区已有的公共设施与居家、社区养老服务的整合拼接，建立兼具临时居住、日间照顾、上门护理、社区送餐、短途接送、紧急救助、咨询服务等多功能型的小规模社区养老服务中心。

二是由规划部门牵头，联合住建部门，把养老服务功能的基础设施规划和建设纳入新的社区规划和建设中，通过设置公共活动空间和交流场所，促进社区养老服务事业发展。

（二）促使三级医疗体系与养老产业发展相结合。

2015年以来，国家卫计委、民政部等相关部委先后出台文件，部署推进“医养结合”养老服务体系建设。医疗服务是养老服务产业发展中的重要环节，推进医疗服务与养老服务的深度融合，有助于老年人医疗服务由疾病治疗向预防性干预转变，有助于老年人健康养老理念的推广和健康养老服务市场的完善，一定程度上可以缓解老年人看病住院的压力和医疗服务资源的紧张状况。

为此，一是要整合资源，充分利用现有医养资源，逐步形成包括老年病医院、康复医院和综合医院老年病科等在内的多层次健康养老服务体系。二是就近便利，建立医养合作机制。医疗卫生机构可以为就近社区范围内的养老机构开辟预约就诊绿色通道，为老年人提供医疗巡诊、健康管理、保健咨询、预约就诊、急诊急救、中医养生保健等服务。具备条件的养老机构可以作为医院的老人康复护理场所，提供康复期护理、稳定期生活照料以及临终关怀等健康和养老服务。三是依托社区卫生服务中心、乡镇卫生院建立健全社老人健康信息动态管理机制，通过政府购买服务方式提供定期体检、上门巡诊、家庭病床、社区护理、健康管理等基本服务，促进基层医疗卫生与居家养老服务的有效结合。

（三）推动科技智能与养老产业发展相结合。

科技智能养老是指以互联网、物联网等现代科学技术手段为依托，集成通讯、信息、检测感知、智能识别、远程控制等技术，开展养老服务。台湾地区科技智能养老服务研究已经起步，相关技术和产业发展初见成效，而大陆地区在这方面的研究相对滞后，实际投入运用的服务项目和科技产品也寥寥无几。要综合运用信息化手段和智能技术，充分利用智慧城市各类信息资源，搭建智能养老服务平台，推进科技养老模式。

为此，一是应建立社区养老管理资料库系统。利用各类便携式、穿戴式设备，检测、记录并定期更新老年人的身高、体重、视力、听力、血压、心肺功能等基本信息，建立养老管理信息资料库，并定期与各项健康指标数据进行对比分析，根据根系结果实现个性化的养老科普知识推动。

二是建立养老服务信息平台。利用大数据、云计算等智能技术，实时和远程监控老人的身体情况，将老人与家人、社区、医疗机构、医护人员、养老服务机构、政府部门等远程相连，智能化地为老人提供健康提醒、紧急救助、提示警报等养老服务。

三是智能养老服务产品反馈系统。通过智能触控终端以语音、手势识别等简单易行手段，收集智能养老服务产品的使用反馈，研究开发成本适当、安全优质、使用便捷、满足需求的智能养老产品。

（四）推动志愿者服务与养老产业发展相结合。

人力资源问题是养老服务产业普遍面临的一个问题，台湾地区的志愿者制度为解决这一问题做了很大贡献，养老服务机构日常运营中志愿者与正式员工的比例接近1:1。而我国大陆地区由于缺少志愿服务的文化传统和制度安排，志愿活动发展滞后，志愿者数量不足、流动性大、缺乏专业培训，志愿服务效果并不理想。参考台湾地区养老服务人才发展经验，可以从构建志愿服务队伍入手，促进养老服务人力资源发展。

一是完善志愿者队伍建设的基础性制度。建立健全志愿者注册制度、基本权益保障制度、服务资金保障制度等基础性制度，为志愿者服务提供基本的制度支持。台湾大学普遍对学生有志愿服务要求，大陆高校虽有相应制度，但强度不够。而且志愿者往往更愿意参加会议服务、国际赛事服务等活动，参与养老服务很少。为此应加强高校与养老服务机构的联系，并要求高校将养老服务作为志愿者的重要内容。

二是完善志愿者服务的运行机制。以社区为单位建立志愿者信息数据库，结合养老服务需求与志愿者特长，有针对性地开展志愿服务活动，实现志愿者服务资源的高效配置。

三是加强对志愿者队伍的养老服务专业培训。一方面强化志愿者的志愿精神和职员团队的凝聚力，另一方面提升志愿者的服务专业技能。

四是完善志愿服务的激励机制。建立养老志愿服务质量规范，客观评价志愿者服务的质量和水平，注重在志愿者队伍中发掘和储备养老服务管理人才。

（五）更多地以国家补助方式促进社会资本投入养老产业。

目前，大陆地区多以政府直接投资建设养老机构为主要模式，老年人购买养老服务仍然以个人支付为主。这种模式下，老年人支付能力差成为制约整个养老服务业发展的重要因素，而政府大量投入建设的养老机构又远远不能适应老龄化快速发展的需要。借鉴台湾经验，今后应当更多地以公共资金补助的方式，支持社会资本发展养老产业。

具体来看，一是要完善政府财政资金保障制度，把补贴对象从以机构为主转向以老人为主，将补贴标准从机构规模为主转向服务质量为主。通过政府购买服务或直接补贴个体的方式，提升社会资本养老服务的质量和效率。二是完善养老金和养老保险制度，探索建立由政府、用人单位和被保险人共同承担的长期照顾保险制度，逐步实现全民养老保障。三是支持社会力量通过特许经营、公建民营、公民合营、民办公助等多种模式参与养老服务产业，鼓励社会力量围绕老年人预防保健、医疗卫生、康复护理、生活照料、精神慰藉等需求，积极开发安全有效的食品药品、康复辅具、日常照护、文化娱乐等养老服务产品。四是建立健全养老机构评价奖惩制度，定期组织对养老机构定价、服务、管理、人才等全方位评估，根据评估结果对养老机构开展奖励、处罚或者停办，引导养老机构健康优质发展。