德国住房“实物补贴”的教训

杨畅/上海市人民政府发展研究中心副研究员、经济学博士

2017-01-25 10:03 来源:澎湃新闻

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伴随着近年来房价的快速上涨,如何在社会层面解决弱势群体、贫困家庭的住房问题成为社会各方关注的焦点。现阶段,政府积极筹建保障房,对满足低收入群体住房需求仍然具有重要的作用,但也要防范可能出现的问题。
即使是在住房实物补贴做得不错的德国也出现过监管难以系统化、常态化、动态化调整,监管成本相对较高,准入门槛难以清晰界定,政府投资“挤出”私人资本,中高端收入人群“挤出”低收入人群,公共资源浪费与不合理分配,以及引发贫困聚居等问题。从长远看,随着国家综合实力的进一步提高,“租金补助”也能成为满足低收入群体住房需求的重要方式。
德国以“实物补贴”为主的社会福利住房体系
德国的社会福利住房体系具有代表性,联邦德国在“二战”后进入经济腾飞期,周期性面对住房紧缺的问题,采取市场经济为主导,辅助以社会福利的住房保障,使居民对住房状态相对满意。其中,从实物(直接)补贴为主向混合实物(直接)补贴与货币(间接)补贴逐步过度值得关注。
在“二战”后初期,德国政府认为,当人们缺乏住房时,直接给予住房更能满足人们的需求,也能够避免人们消费住房以外的其他“不该消费”的产品和劳务,“专款专用”才符合政府的初衷,才是对接受补贴者负责任,在住房保障制度执行过程中应当将补贴方式集中于实物补贴,直接提供满足人们需求的住房,实现住房资金的封闭使用。
因此,政府给予机构或者个人补贴开展社会福利住房建设,机构或者个人必须承诺以低价(低于市价)的“社会福利价格”出租出去,而通过直接资金补贴增强贫困家庭住房支付能力的方式并未被政府所采用。在此背景下,德国居民租房比例大大高于其他国家,有关资料显示,在德国,单身家庭年收入低于 1.7 万欧元、两口之家的家庭年收入低于 2.5万欧元即可申请政府的“福利住房”,德国有 41% 的家庭享受“福利住房”。
以“实物补贴”为主的住房政策存在的问题
应该说,德国“二战”后以“实物补贴”为主的住房政策,适合了德国战后的实际情况,让更多的家庭获得相适应的住房。但近年来,民众对政府资助社会福利住房建设的质疑越来越广泛,认为政府资助社会福利住房建设并没有达到预定的目标,而且引发了系列问题。
一是社会福利住房不仅没有增加总供给反而提升了总需求。社会福利住房只是政府对市场的替代,并未增加总供给水平。正常市场状态下,在周期性短缺时期,即需求大于供给的时候,私有资金同样会投入这个市场,最后达到平衡点。政府资助社会福利住房建设,只是替代了这部分私有资金投入,并没有实现总供给的增加。真正需要住房的贫困人口,若在社会福利住房“抽奖游戏”中没能获得住房,因为社会福利住房建设对私人投资的挤出,反而减缓了贫困人口获得住房的机会。
另外,1971年,由于普遍收入水平的提高,德国政府调高了社会福利住房的收入准线,导致当时 75%的家庭持有住房准入证明。但社会福利住房的产权也是私有的,房屋所有人仍然有权比较不同申请人的条件而拒绝弱势群体家庭的入住申请。部分社会弱势群体家庭尽管持有公共住房许可证,但受特定的宗教信仰或收入水平较低等因素,往往受到出租人的歧视,不能顺利地得到社会福利住房,也无力进入自由住房市场。与此同时,由于社会福利住房建设标准的逐步提高,传导至需求端,给承租人带来了租金压力。由于标准过高,产权拥有者自身投入也大,最后造成租金价格的增加,导致“即使社会福利补贴后的”租金也处于较高水平,满足的只是贫困群体中的相对“高收入群体”。
二是社会福利住房扭曲了住房需求结构,导致“需求过度”。由于社会福利住房的补贴性质,固化了部分群体的不当受益,相当部分人员已经不是低收入群体,仍然继续居住在社会福利房中,继续占用社会福利资源。由于包括收入水平、家庭结构和财产状况等在内的承租人准入条件,只在入住时一次性审核,未形成长期监管机制,导致长期住在租金低廉的社会福利房中的家庭,即使由于家庭结构的自然变动,比如子女长大并且搬出去独立生活或者伴侣过世等,原占用住房的使用面积已大大超过结构变动后家庭的居住面积需求,仍然占用大量社会福利老房。而刚刚成立家庭的年轻人尽管收入水平较低,却不得不承租新建的租金较高的社会福利住房,或者被挤入自由住房市场。
为了使较高收入家庭退出社会福利住房,德国政府出台了“退租规定”,对收入超过规定标准的福利房住户取消成本租金优惠政策,收取市场租金,差价部分的资金收入用于今后的社会福利住房建设。试图通过租金压力,使收入水平明显提高的家庭在市场中获得更好的住房,把释放出来的社会福利住房租给真正需要政策保障的低收入阶层。相关资料显示,现阶段,德国约 14%的社会福利住房租住家庭是按照市场租金交纳房租的。
三是社会福利住房租金“区域差异低、年代差异大”影响承租人更新换代。第一,社会福利住房城市间的差异过低。相关资料显示,大城市的社会福利住房租金仅比经济落后地区的社会福利住房租金多出0.5欧元(平方米月),导致地段越好、面积越大,承租人获得的实际补贴价值越高。承租人就越倾向于获得并持有更大面积、更好地段的房子,大城市紧俏地区的社会福利住房的租户,即使已经因为收入增加而不需要社会福利住房,仍然愿意继续保持住房的租赁。
第二,社会福利住房年代间的差异过大。为了平衡和弥补较高的经营建造费用、不断升高的利息率和随时间递减的公共运营管理津贴,社会福利住房的租金随着建造年代而逐渐提高,但不同年代建造的社会福利住房之间的租金差距已经大到与住房使用价值间差距无关的地步。即使新建住房完全可以满足承租人的居住面积需求,大多数人仍然愿意留在一直生活的老房子里,不愿意舍弃租金便宜的老房子,去租住昂贵的新建住宅。尤其是上世纪 60 年代中期建造的住房,其租金水平更是停留在整个市场的尾端。
四是社会福利住房有可能引发贫困聚居。“二战”后,社会福利住房的收入规定标准被定在较低的水平,目的是为所有阶层家庭供应住房,解决住房紧缺问题。老的居住区和传统公共租赁房地区,尤其是上世纪60到80年代间建造的社会福利住房社区都存在建筑质量低下、区位差和严重社会阶层隔离等问题,再加上“退租规定”的施行,较高收入家庭从社会福利住宅区中置换出来,空房再租给低收入家庭和弱势群体,更加剧了社会福利房社区中的贫困聚居现象。
在过去多年中,德国也不断完善社会福利住房的支持措施,新的《住房支持法》目标是减少“实物补贴”,通过“租金补助”以及政府购买“住房分配权”直接解决弱势群体的住房问题。建设社会福利住房的数量已经不是主要问题,有关资料显示,完全由公共资金帮助建造的公共住房,其建设量已由 1998 年到 2000 年减少了将近一半,联邦和州为社会福利住房政策所有建设路线提供的公共建设资金也由130亿欧元减少到 82亿欧元。
另外,由于现存住房的维护和保养费用大大少于新住房的建设费用,政策考虑的重点已经转向如何更好地利用现存住房针对性满足低收入家庭的住房需求,特别是部分群体即使自身(或在政府的资助下)有能力支付住房租金,但由于他们被看作“风险群体”,往往也难以(或者说比其他群体难得多)租到住房的问题。
反观中国,从国务院公布的各类文件以及地方政府实践来看,包括经济适用房、限价房、廉租房、共有产权房、公共租赁房等在内的社会保障住房主要以实物补贴的方式进行,如城市廉租住房保障实行货币补贴和实物配租等方式相结合,主要通过发放租赁补贴形式提高低收入家庭的承租能力,经济适用住房、双限房、共有产权房等则往往是通过限制地价、限制户型和限制房价的形式来实现补贴。
从各省市地方政府具体工作来看,部分地区仍然在准备或强化实物补贴部分。根据部分重点城市已经公布的2017年政府工作报告显示,由政府主导保障房建设仍然是工作重点。例如北京提出,“加大中低价位、中小套型普通商品住房供应比例,保障房建设筹集5万套、竣工6万套。棚户区改造3.6万户,完成1.5万套自住型商品住房供地。培育和规范发展住房租赁市场。以城六区为重点,继续推进老旧小区综合整治”。天津提出,“加大棚户区、老旧小区改造和保障性住房建设力度,建成保障性住房3万套,改造棚户区40万平方米,翻建修缮农村危房5000户。”
(本文仅代表个人观点)
责任编辑:吴英燕澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 住房实物补贴,保障房

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