“后人口转变时期”中国人口战略如何转型

当前我国进入后人口转变时期，人口格局出现持续的低生育率，人口总量将在2025-2030年左右达到顶点并开始下降，劳动适龄人口比重将持续下降，老龄化程度和社会抚养水平持续提高。基于对人口中长期变化基本态势的判断，需要尽快布局和开辟新的人口战略框架和政策体系，国家人口战略调整和政策改革应该重视以下几个转变：

第一，需要将以控制人口增长和降低生育率为核心的行政执行的“计划生育”，转变为重视人口健康服务和生育支持、提高家庭发展能力和福利的“新计划生育”。

在1980年代以后，计划生育制度通过行政强制干预家庭生育行为，强调生育管理和控制人口，它是在应对1960-1970年代以来人口快速增长和生产力水平相对落后的情况下出台的临时救急性的政策，是一个以降低生育率和控制人口为基本话语的公共政策。后人口转变时期的国家人口在城镇化过程中进入城市社会，由于个人主义和现代性得到发展，教育水平提高，结婚年龄、生育年龄推迟，终身不结婚的现象增多，非婚生育率水平提高，这些现象都带来生育率水平在后人口转变时期的持续下降，特别是按照东亚社会的生育率和发展的基本状况，我国的人口生育率也有可能进入“低生育陷阱”的危险。在这一背景下，以降低生育率和控制人口为目标的“旧的计划生育”并不需要了。

后人口转变需要构建“新计划生育”的社会共识和社会行动。“新计划生育”的实施是生育行为回归常态，即由家庭夫妇自主决定其生育行为，政府通过社会经济机制间接地对人们的生育决策进行调节。新计划生育的内容则从控制生育转变为对家庭和生育提供健康服务和支持，提供避孕和辅助生育的技术支持，增进人口健康、预防性传播疾病，增进家庭福利，加强家庭发展能力。这些内容意味着人口政策需要从实施“全面二孩”推进为实现“自主生育”，逐步从行政性生育管制转向家庭计划。党的十八届五中全会确定了“全面实施一对夫妇可生育二个孩子的政策”，从2016年开始落实“全面二孩”的实施。在“十三五”期间的生育制度改革是呼之欲出和迫在眉睫的，并将会成为人口战略改革的突破口，反思和全面改革计划生育制度，建设以家庭计划为根本定位的 “新计划生育”，根本转变1970年代以来（特别是1980年代以来）生育政策方向、目的和执行方式。

第二，人口战略需要从重视劳动力数量开发利用和汲取“人口红利”的发展战略，过渡到适应人口结构的继续变化，创造和发挥出“新人口红利”。

人口转变过程中出现的人口红利，在后人口转变时期逐步减弱已成定局。当前我国劳动适龄人口数量和比重已经下降，劳动力成本已经上升，低成本劳动力已经不是我国发展的比较优势，以大量用工和密集劳动生产为基础的传统加工工业产业模式很难继续维持。而在人口转变过程中的生育率下降，实际上促进了人口教育水平的提高，有利于人口质量替代人口数量；人口死亡率下降也提高了人口预期寿命和健康预期寿命。因此在劳动力比重提高所带来的人口红利开始减少以后，内生地产生出作为人力资本红利的“新人口红利”。劳动适龄人口比重下降和老龄化程度提高，要求提高人口的劳动生产率来维持经济的可持续性。在这个人口背景下，提高产业的创新能力和技术含量，增强产业生产的附加值就显得非常必要。因此，充分发挥人力资本红利将会成为未来人口战略的核心。

未来的经济发展更加重视投资于人的发展，通过投资于人形成和开发附着在人身上的人力资本，包括加强人口教育、健康、保障、文化和迁移。人力资本蕴含着更高的生产率、更强的创新精神和生活消费的提高，这些都能够为未来的国家经济社会发展提供新的动力。人口战略调整应努力使人口红利转化为人力资本红利，并以此支撑人口红利逐步减弱后的人口比较优势。中国未来一段时期的人口比较优势不是低成本的简单劳动力，而应是技术工人和受过系统教育的高素质人才。发挥这些人口群体的作用，有助于推动中国创造、推动万众创新，及推动具有一定技术含量的创新性产业和生产体系的发展。

第三，加快户籍改革等福利制度改革，在人口不断城镇化过程中支持推动迁移流动人口的市民化和社会融合，使“形式上的城镇化”（de facto Urbanization）逐步转变为“制度上的城镇化”（de jure Urbnaization）。

快速的城镇化和大规模的人口迁移流动在一定程度上构成了当前人口变动的基本主轴，并在未来的20年中仍然保持继续增长的态势。我国当前的城镇化比重已经达到56.1%（2015年）。城镇化过程中伴随着大规模的人口迁移和流动，其中多数是非户籍的人口迁移流动。2014年我国离开所在街道乡镇半年及以上的人户分离人口为2.98亿，离开所在区县的人口为2.53亿，其中的外出农民工为1.68亿。城镇7.5亿人口中，有约2.7亿人口没有所在地的户籍。而由于户籍制度和基于户籍制度的排斥，大量非户籍迁移流动人口难以市民化、难以完成其城镇化过程，表现为临时性迁移和非定居性居住，他们在空间上存在隔离和排斥，在教育、卫生和保障体系上存在制度排斥，加剧了家庭分离和农村留守的现象。

因此如何使非农化的人口实现市民化和社会融合，是后人口转变时期人口战略的重要任务，这个任务不仅需要实现“人口的城镇化”，更要使人口融入城市，实现人的城镇化。市民化和社会融合对于国家发展的必要性在于，如果不能实现迁移流动人口的市民化，将会加剧城市内部分裂和扩大城乡分裂，从而不利于城市内部的社会整合和社会团结。通过加快户籍改革和市民化，才能够在城镇化过程中形成稳定的中产阶层，构造出国家发展的经济内需，并通过提高收入和促进消费支持产业发展，推动制造业和服务业的繁荣。

生育问题已经越来越不成为中国人口战略的核心，人口迁移流动和城镇化战略将塑造未来中国的国土分布格局、决定城镇化发展和城乡生活的基本面貌。国家未来的人口战略需要更加重视、强化人口迁移流动的杠杆作用，通过福利制度和政策改革，制度性地吸纳城乡移民，适应人口迁移流动完善城市体系和重视满足人口的民生福利需求，在城镇化和迁移过程中实现“人的城镇化”。

第四，人口战略调整和政策改革要积极应对快速的人口老龄化，并适应从“年轻的老龄化社会”到“更老的老龄化社会”的变化，加快制度建设和社会体制建设，建立老龄社会的经济和社会形态。

不论采取什么政策，老龄化的基本发展趋势是不能阻挡的，老龄化构成我国人口结构变动的常态。我国老龄化的主要特点并不在于老龄化程度相对较高，而在于老龄化的速度更快。从1970-2050年我国的年老龄化程度的年增长率都将快于世界的平均水平。而且相对来说，我国目前还处于比较“年轻的老龄化社会”，随着人口老龄化程度的进一步加深，老年人口比重提高、高龄人口比重提高、平均年龄增加，我国未来将进入“更老的老龄化社会”，或者说是深度老龄社会。老龄化对国家发展和社会生活所带来的压力将更加突出。因此整个社会的就业制度，退休制度和社会保险体制、年金体系的发展、公共卫生体系的完善等等，都需要快速调整，从而适应快速的老龄化过程。这要求推动一系列的政策调整和改革。例如，延长法定退休年龄目前仍然面临很大的压力，但是总能够通过公共政策的相互利益协调，创造条件推动相关制度的改革。

完善老龄社会公共政策的目的，主要不是为了缓解老龄化本身，或者将老年人口作为被照顾的对象提供更加完善的保障和服务，更在于老年人口本身作为积极的参与者，和年轻人口一起共同构成未来老龄社会的组成部分。针对老龄化过程的人口战略，不仅要重视如何服务照料老年人口，更应强调社会经济体系需要有效包容老年人口，以及将人口老龄化的人口过程构造成为国民经济和社会发展的组成部分，甚至是服务型经济的新动力。例如与老龄相关的健康产业的巨大潜力，将成为制造业作用相对减弱以后城市和国家发展的新的经济增长点。

使老年人口能够继续经济参与和社会参与，特别是老年人口参与家庭社区服务、参与社会事务和社会贡献，不仅是对老年人口社会生活方式的重新构造，也是整个社会的经济财富和社会财富的持续积累和释放的作用。在积极应对老龄化的过程中，技术创新发挥着越来越重要的作用，技术创新不仅能够适应老龄化过程不断提高劳动生产率，以实现对老龄社会结构的经济可支撑性，更在于技术创新改变对老年的定义，改变对老年社会经济生活的定义，从而使更有质量的老年生活和更有生产性的老龄社会得以可能。

中国将在2020年左右人口总量上被印度超过成为世界人口第二的国家，但中国将长期作为世界上老年人口最多的国家。快速老龄化是我国发展所面临的巨大挑战，需要从国家、城市和社区层面积极和充分地加以应对，完善相关的养老服务和老龄社会发展体系。

中国已经进入了后人口转变时期，需要推动人口战略和相关政策体系的根本调整。人口战略调整的目的是适应人口格局的变化，促进人口与发展的平衡和协调。这包括两个方面：

一是人口战略调整和政策改革需要从推动人口转变和生育率下降的阶段，转向应对不断降低的人口自然增长率和人口负增长、应对长期低生育率和家庭的衰落、应对劳动适龄人口比重下降和人口老龄化提高等人口状况。调整后的人口政策应该更加强调人口和家庭服务，更加重视人口迁移和空间变化，以及在人口结构转变中塑造新的人力资本优势。

二是经济发展方式和社会生活形态的改变。依靠大量低成本劳动力无限供给而形成了“汲取人口红利”的发展模式，需要改变为更加重视人力资本驱动的发展模式。通过这样两个方面的改革，才能实现人口变动和国家发展的内在契合。而实现这样的内在契合才能重筑在新的人口国情下的国家发展优势，实现人口与发展的平衡协调。

（本文节选自作者发表的《中国后人口转变时期的人口战略转型》论文，该文全文发表于《南京社会科学》2017年第1期）