地方两院报告观察⑤｜“告官见不到官”少了，专家：防走形式

老百姓告官却见不到官，这一尴尬的现象正在改善。

全国两会前夕，各地两会陆续召开。截至目前，除海南省尚未召开两会外，30个省区市两会均已闭会，各高级法院工作报告也陆续公布。

澎湃新闻（www.thepaper.cn）梳理发现，2016年，多个省份行政机关负责人出庭应诉人次大幅增长，有的省份同比增加超4成，有的省份称行政机关负责人出庭应诉成为了常态。

有学者指出，行政机关负责人出庭应诉制度大体框架已经形成，未来应进一步明确行政机关负责人应当出庭应诉案件的范围，尽量增加“一把手”出庭应诉几率，建立倒逼机制，避免出庭应诉走形式。

两地行政机关负责人出庭应诉人次同比增加超4成

2016年4月11日上午，贵州省贵阳中院开庭审理一起村民因不服贵州省政府驳回其行政复议申请的行政诉讼案件，贵州省副省长陈鸣明作为行政机关负责人出庭应诉。省级政府负责人出庭应诉，这在全国尚属首次。

7个月后的贵州省人代会上，这一案例写进了贵州高院的工作报告中。

贵州高院院长孙潮作报告时说，贵州法院以陈鸣明出庭应诉为契机，推动全省行政机关负责人出庭应诉制度化、规范化、常态化，行政机关主要负责人出庭应诉率达33%。

澎湃新闻注意到，除贵州外，河南、山东、上海等18省区市的高级法院，也在工作报告中提到了行政机关负责人出庭应诉的情况。

报告显示，上海全年行政机关负责人出庭应诉1097人次，同比上升44.5%；增长率紧跟其后的是山东，2344人次出庭应诉，同比上升43%；重庆市出庭应诉1287人次，同比增长37.5%；广东出庭应诉201人次，同比上升25.62%。

报告还显示，青海的行政机关负责人出庭应诉率为38.54%，同比上升17.2%；四川出庭应诉率同比上升15.3%；甘肃出庭应诉率达40.6%，同比上升7.6%。

北京高院院长杨万明在报告中透露，北京全市16个区都有政府负责人到北京市第四中级法院出庭应诉。

河北高院院长卫彦明在省人代会上表示，全省全年出庭2024人，行政机关负责人出庭应诉渐成常态。

河南高院院长张立勇在报告中透露，各省辖市均出台行政首长出庭应诉规定，7126名行政机关负责人主动参加庭审，为历年来最多。

澎湃新闻对比报告还发现，江苏的行政机关负责人出庭应诉制度落实最好，这几年也一直保持较高的应诉率：2016年为83.14%，2015年为88.86%，2014年达86.10%。

出庭应诉曾靠政府“自我加压”

而在几年前，地方高院或相关调查透露的数据可不这么好看。

据全国人大内司委的报告，贵州2010年到2014年全省一审行政案件行政机关负责人出庭应诉的只有123件，出庭率不到1%。内蒙古的更低，该区2013年审结近2000件行政案件，行政首长出庭应诉的只有8人次。

天津高院2015年的工作报告显示，当年全市行政机关负责人出庭507人次，是2014年的50.7倍。以次推算，2014年天津只有10人次行政机关负责人出庭应诉，与当年审结的1910件行政案件相比，出庭应诉率约为0.05%。

2015年11月，最高法院长周强在向全国人大常委会报告近五年行政审判工作情况时也指出，行政审判的外部环境存在问题，有的行政机关负责人不愿出庭、出庭不出声或不愿接受败诉结果。

针对“告官不见官”的现象，2015年5月1日开始实施的新修订行政诉讼法增加条款明确：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”

为增强这一条款的约束力，新行诉法还规定，法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。

“在新行诉法实施以前，大多是地方政府自我‘加压’，发布一些地方文件来推动行政机关负责人出庭应诉。”华东政法大学教授章志远说，新行诉法颁布之后，行政机关负责人出庭应诉才变成一项法律制度。

各地出台意见，落实行政机关负责人出庭应诉

为配合新行政诉讼法的实施，一些省份在也相继出台行政机关应诉办法。如2015年4月，河北省政府办公厅出台《行政机关行政应诉办法》，规定“应诉原告人数在10人以上的”、“因造成公民死亡或者完全丧失劳动能力提出行政赔偿的”等8类案件，被诉行政机关负责人必须出庭。

2016年7月，国务院办公厅向社会发布《关于加强和改进行政应诉工作的意见》；同月，最高法也发布了《关于行政诉讼应诉若干问题的通知》。

《通知》明确，出庭应诉的行政机关负责人，既包括正职负责人，也包括副职负责人以及其他参与分管的负责人。行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。

对于应当有行政负责人出庭应诉的案件范围，《意见》和《通知》均明确，涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭。

《意见》还提出，经法院依法传唤的，行政机关负责人或者其委托的工作人员不得无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭。

为强化行政应诉工作监督管理，《意见》还规定，无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭，被诉行政机关负责人不出庭应诉也不委托相应的工作人员出庭，由任免机关或者监察机关依照相关规定，对相关责任人员严肃处理。

澎湃新闻注意到，国务院办公发发布《意见》后，各省也陆续出台地方版《意见》，虽然基本框架和内容相似，但一些省份也有自己的内容。

如2016年9月21日河北省发布的《意见》，即规定行政机关负责人应出庭应诉而未出庭的，被诉行政机关的法制工作机构应在每月上报的行政机关负责人出庭应诉情况统计表中，对未出庭原因作出说明。

湖南版的《意见》于2017年2月4日由湖南省委深改小组会议审议通过。该《意见》对行政机关负责人应当出庭的情形强调按照被诉行政行为“谁分管谁出庭、谁决策谁出庭”的原则，确定了行政机关负责人出庭应诉人选的程序。

2016年12月，中办、国办印发《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》，再次强调政府主要负责人应自觉维护司法权威，认真落实行政机关出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度。

学者建议建立倒逼机制，避免出庭应诉走形式

“从全国的情况来看，各地发展还略有不均衡，有的地方开展得很好，有的地方还处于观望的态度。”章志远在接受澎湃新闻采访时说，经过地方政府的推动，行政机关负责人出庭应诉制度大体框架已经形成。

未来该如何完善这一制度？章志远建议进一步明确行政机关负责人应当出庭应诉的范围。“《通知》中指出的涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件，这类说法并不确切，可以采取具体列举的方式，明晰哪些案件必须有行政机关负责人出庭。”

章志远还建议尽量增加“一把手”出庭应诉几率。他说，尽管政府部门有很多副职负责人，甚至副职负责人对某些事项更为熟悉，但“一把手”才是拥有最后决定权的人，应该倡导、激励更多“一把手”亲自出庭应诉。

“行政机关负责人出庭后要积极应诉，不能一言不发，也不能照着秘书起草的稿子照本宣科，要自己有备而来，避免形式主义，避免‘花架子’”。章志远建议建立倒逼机制，要有庭审表现评价机制，由法官来对行政机关负责人参与庭审的情况予以评价，并及时反馈给相关政府部门，形成双向互动。

最后，章志远建议完善追责制度。如果应当出庭应诉的行政机关负责人拒绝出庭，对其进行追责应当有规可循。法律规定“行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”，关于“不能出庭”的判断，可以对可能的理由进行明确，将相应理由适当公开，不宜公开的至少应当告知法院，由法院来判断是不是确实“不能出庭”。