对话财政部PPP中心主任焦小平：规范推进，PPP才可持续

近日，财政部政府和社会资本合作（PPP）中心发布了全国PPP综合信息平台项目库第5期季报（下称“季报”），季报显示，截至2016年12月末，全国入库项目共计11260个，总投资额 13.5万亿元。其中，已签约落地的项目1351个，投资额2.2万亿元，落地率31.6%。2月21日，澎湃新闻（www.thepaper.cn）专访了财政部PPP中心主任焦小平，解读该季报。在谈及PPP项目落地速度越来越快时，焦小平指出，这主要得益于PPP改革理念的普及、示范项目的带动、机构能力的提高和配套政策的支撑等；另外，在看到PPP市场蓬勃发展的同时，要把规范和预防财政风险放在更突出的位置，油门、刹车、打方向都要到位，不能再走粗放增长的老路，拔苗助长。

焦小平 资料图

2015年，《国务院办公厅转发财政部 发展改革委 人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）指出，PPP是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。

第一批示范项目已全部落地，落地难问题正在改善

财政部全国PPP综合信息平台项目库（下简称项目库）于2016年初正式启动运行。截至2016年12月末已推出3批国家示范项目。其中，2014年第一批22个，投资额709亿元；2015年第二批205个，投资额6267亿元；2016年第三批516个，投资额1.17万亿元。

截至2016年财政部推出3批PPP国家示范项目

据季报，截至2016年12月末，全国入库项目共计11260个，总投资额13.5万亿元。其中，已签约落地的项目1351个，投资额2.2万亿元，落地率31.6%。国家示范项目743个，总投资额 1.86万亿元。其中，已签约落地的示范项目363个，投资额达9380亿元，落地率49.7%。第一、二、三批示范的落地率分别为100%、62.4%、42.9%。

PPP项目按全生命周期分为识别、准备、采购、执行和移交5个阶段。项目落地数是指执行和移交2个阶段的项目数。项目落地率，指执行和移交2个阶段项目数之和与准备、采购、执行、移交4个阶段项目数总和的比值。

焦小平表示，全国入库项目的落地率从2016年1月的19.6%提升至12月的31.6%，国家示范项目落地率从2016年1月的32.8%升至12月的49.7%，第一批示范项目已全部落地，表明项目落地难、落地率较低的问题正在改善，政府方、社会资本、金融机构、中介咨询机构等相关方开展PPP项目的意愿和能力正在提高。

国家示范项目落地率变化虽然呈现起伏，1月到9月，示范项目落地率稳步提升，10月第三批示范项目数据纳入计算，故落地率有所下降，11月以来落地率又稳步提升。

焦小平表示，各级财政部门采取多项措施推进PPP项目落地。一是政策引导。逐步完善和落实财税支持政策，加强政策解读和宣传，探索财政资金撬动社会资本和金融机构参与PPP项目的有效方式，通过前期费用补助、以奖代补等手段，调动社会资本的投资积极性，目前财政部还在积极推进PPP税收优惠政策的制定出台。二是能力建设。落实对国家示范项目的跟踪指导、对口联系制度，帮助项目单位解决实施过程中遇到的困难和问题，对实施进度慢的PPP项目实行定向辅导。三是项目推介。对各公共服务领域的项目进行系统梳理，建立分层次、有重点的滚动开发计划，加大项目推介力度，为供需双方提供对接平台，实现更多更好的合作。

西部省份占入库项目总数、总投资五成，利用PPP模式意愿较大

地域分布方面，按入库项目数排序，贵州、山东（含青岛）、新疆、四川、内蒙古位居前五名，分别为1788个、1087个、852个、848个、828个，合计占入库项目总数的48.0%。按入库项目投资额排序，贵州、山东（含青岛）、云南、河南、四川位居前五名，分别为16034亿元、12229亿元、10302亿元、9538亿元、9180亿元，合计占入库项目总投资的42.4%。

焦小平表示，贵州、山东（含青岛）、新疆、四川、内蒙古位居入库项目数前五名，合计占全国入库项目的48.0%。其中，除山东外，都为西部省份。

焦小平还表示，截至2016年底，西部12省份（包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆）项目5924个，投资额6.3万亿元，分别占入库项目总数和总投资的53%和47%。这说明西部地区利用PPP模式弥补公共服务短板的意愿和需求较大。

从落地项目来看，西部省份稍弱于东部。山东（含青岛）、新疆、浙江、四川、河南位居落地项目数前五名，其中2个为东部省份，2个为西部省份，1个为中部省份。截至2016年底，东部10省份落地项目568个，投资额0.97万亿元，分别占全国落地项目总数和总投资的42%和44%，西部12省份落地项目454个，投资额0.81万亿元，分别占全国落地项目总数和总投资的34%和36%。

要纠正部分地方借PPP搞融资等错误倾向

2016年12月9日，财政部副部长史耀斌就曾在全国财政系统PPP工作推进会上指出，PPP改革仍然面临着观念转变不到位、改革发展不平衡、民营资本参与率不高、部分项目实施不规范、法律保障和政策衔接不健全等亟待解决的问题和挑战。例如片面追求投资和GDP增长，不加区分地扩大、泛化PPP模式的使用范围。

针对以PPP之名行政府回购、明股实债、固定回报等变相融资之实等问题，焦小平表示，财政部正采取多项措施加以规范：包括进行全方位的培训和多层次多角度的宣传；先后出台了操作指南、合同指南、财政承受能力论证指引、物有所值指引、信息公开办法等一套覆盖PPP全生命周期的制度体系；先后推出三批国家示范项目，对项目实行嵌入式、全流程管理；坚持信息公开，依托全国PPP综合信息平台，确保项目实施公开透明，保证项目实施质量，努力营造越来越公正、透明的市场环境。

民营企业PPP参与度提高，参与领域扩大

据季报，截至12月末，277个落地示范项目的签约社会资本信息已入库。包括175个单家社会资本项目和102个联合体项目，签约社会资本共419家，包括民营独资104家，民营控股59家，港澳台16家，外商6家，国有独资119家，国有控股113家，另外还有类型不易辨别的基金公司和上市公司共2家。民营企业共163家，占比39%，比6月末按照82个示范项目统计的结果高3个百分点。

社会资本合作方为民营、含民营及外资的联合体、外资、国有资本、不含民营及外资的联合体等五类项目分别有77、62、13、85、40个。民营、含民营及外资的联合体两类项目数合计139个，占比 50%，比6月末按照82个示范项目统计的结果高11个百分点。

139个民营、含民营及外资的联合体项目覆盖13个领域。其中，位居前列的领域是市政工程63个，交通运输11个，水利建设11个，生态建设和环境保护10个。与6月末按照82个示范项目统计的结果相比，民企进入PPP领域新增城镇综合开发、旅游、文化等。民营企业和含民营及外资联合体参与的领域逐渐扩大。

焦小平表示，财政部采取积极措施促进民营企业参与PPP。以近期财政部出台的政策为例，《PPP项目财政管理暂行办法》明确将政府在PPP合同中的支出责任纳入预算和中长期财政规划，社会资本投资回报不受政府换届换人等影响，从机制上保障了社会资本，特别是民营资本的投资信心。在《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》中，明确要求各级财政部门会同有关行业部门合理设定采购标准和条件，确保采购过程公平、公正、公开，不得以不合理的采购条件（包括设置过高或无关的资格条件，过高的保证金等）对潜在合作方实行差别待遇或歧视性待遇，着力激发和促进民间投资；明确规定对民营资本设置差别条款和歧视性条款的PPP项目，各级财政部门将不再安排资金和政策支持。《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理暂行办法》有利于为民营企业营造更为公开透明的市场环境，提供更多的市场和项目信息。下一步，财政部将继续着力提高民营资本参与度。

项目落地速度加快，但PPP不能操之过急、揠苗助长

项目落地周期，指从项目发起到签署PPP项目合同所用时间。

对国家示范项目的统计分析表明，PPP项目的落地周期呈缩短趋势，落地速度在加快。

对项目库内信息显示落地周期不少于6个月的247个落地国家示范项目进行分析可以得出结论：各项目落地周期介于6个月到51个月之间，平均每个项目落地周期12.8个月，与6月末53个示范项目平均落地周期13.5个月相比，缩短0.7个月。

焦小平分析其中原因指出，一是经过三年推广，PPP理念得到广泛接受，各地对PPP政策的把握能力增强。二是政府、社会资本、金融机构和咨询机构等PPP主要参与方的人才和经验得到积累，项目开展能力提升。三是通过示范项目实施逐步探索了一条可复制、可推广、可放大的PPP改革实践路线，带动更多项目落地。四是一些有利于项目落地的新措施出台，例如，PPP项目财政支出责任纳入预算，财政奖补资金兑现，PPP融资支持基金运行，PPP项目信息公开等。

但焦小平同时强调，PPP项目并非落地越快越好，要把质量放在首位。根据PPP模式特征科学制定的政策，规定了实施方案编制、物有所值评价、财政承受能力论证及相关报告审核等规范的准备流程，再加上规范的政府采购程序，PPP项目规范操作需要合理时间，不能操之过急，拔苗助长。国际经验也表明，PPP项目从发起到完成采购，一般要1年到2年时间，仓促准备和开发容易造成采购失败或者给项目执行带来较大风险。

焦小平表示，2017年，在财政部的统一部署下，财政部PPP中心将在制度完善、政策引导、项目示范、市场培育、风险监控、信息公开等方面继续努力，推进更多规范的PPP项目落地和PPP事业可持续发展。