脱欧记｜说断就断谈何容易，英国政府难承受“断崖式”风险

处理即将到来的英国脱欧是一场挑战，具有前所未有的复杂性。首相特雷莎·梅已经承诺三月末正式告知欧盟关于英国脱离欧盟的意向，一旦告知欧盟，双方将只有两年时间协商“脱欧”的条款以及决定未来关系的规划。

梅在2019年之前敲定与欧盟的全面贸易协定几乎不可能。最简单的双边贸易协定也需要几年的时间协商达成。她最大的希望是达成过渡协议，这样商业能有时间调整以应对脱欧后的巨大变化。无论结果如何，英国面临着持久的不稳定性，这将带来难以估量的经济和政治后果。

“断崖式脱欧”的风险

英国支持退欧者（Brexiteers）得到的承诺是，英国脱欧后不用再向欧盟缴纳经费，这部分钱款将使得政府能够每周多花3.5亿英镑在资金不足的“国民医疗服务制度”（National Health Service）。然而，英国可能面临高达400亿到600亿英镑的脱欧费用，这主要来自英国承担的欧盟官员的养老金和已达成的欧盟开支项目。这笔巨款即使被削减，也会激怒支持退欧者和颇有影响力的右翼报纸。他们将要求梅拒绝。

问题是梅鲜有讨价还价的余地。一旦协商流程开始倒计时，其他欧盟成员也将促使其达成。原因是如果两年后没有达成协议，期限过后也没达成共识，英国将自动脱离欧盟，且没有任何新的有利他们的贸易条款，即“断崖式脱欧”（Brexit cliff）困境。

在脱欧谈判中，其他亟待解决的问题包括在英欧盟公民和在欧英国公民的法律地位的问题。他们将拥有居住权吗？他们还能享受医疗保障吗？

如果这纯粹是一个双边的协商，这些问题已经足以令人生畏。但欧洲委员会将代表其余的27个成员国协商，它们中很多将此次协商看成是从英国获取利益的机会。而欧洲议会也必须通过这些分手条款。

欧洲的选举日程意味着两年的时间表实际上会被压缩。一直到九月联邦大选后，德国才能抽身出来。另外，有建议认为脱欧协议必须在2018年秋之前达成，以留出时间供国家议会和欧洲议会批准。

脱欧后，太阳照常升起？

许多英国投票者可能认为，一旦细节确定下来，英国一离开欧盟太阳照常升起。但这没有意识到欧盟法律已经对日常生活产生了巨大的影响。欧盟购买了英国45%的出口，很多英国人已经习惯英国公司无须缴纳关税以及通过冗长的关检与欧盟的其他国家贸易往来。

还不止这些。

得益于欧盟的伊拉斯谟交换项目（Erasmus exchange programme），数千名年轻的英国人在欧洲学习。英国的大学在泛欧研究项目中扮演着领导者的角色。现在，它们面临着被扫地出门的风险。欧洲投资银行（European Investment Bank）作为一个欧盟机构是英国水务公司最大的贷方。得益于英国在欧洲单一航空市场的成员地位，无数英国人能支付低价购买机票飞往欧洲，这将重新协商。同样受影响的还有泛欧洲警察合作机构——欧洲刑警组织（Europol）以及许多其他机构。

简单来说，欧盟深深地根植在日常生活的土壤中。公投传递出的一个信息是英国想通过脱离欧盟规则的管制以及欧洲法院（European Court of Justice）的管辖，从而让伦敦“拿回控制权”。为实现这一点，梅已经承诺推出“废除条例草案”（Great Repeal Bill），以英国法律替代欧盟法律。届时议会将有机会废除或修订持异议的法律。欧委会主席让-克洛德·容克（Jean-Claude Juncker ）说，有多达两万条法律牵涉其中。修订和替换法律是一项艰巨的任务，会耗费几年，甚至几十年。

这是经济问题！

后脱欧时期的关系最重要的方面在贸易领域。梅已经表示英国会离开单一市场，这将使得商品和服务在欧盟和关税同盟（Customs Union）内自由流动，关税同盟要求欧盟成员向进口商品征收相同的共同关税。

站在自身的立场，梅想与欧盟协商达成一个新的自由贸易协定，也许包括重要行业如汽车、航空和金融服务领域的特别优待。没有一个贸易谈判者认为这一项巨大的事业能够在两年之内完成。

从上周加拿大才终于与欧盟签署贸易协定就可以看出原因。这项协议历时七年才讨论解决，但仍须克服障碍才能被欧洲国家和地区议会批准。但相比于加拿大，对于欧盟来说，英国是一个更加重要、也更加复杂的贸易伙伴。这使得英国对农业和银行等行业的市场准入的要求更加具有政治敏感性。这还没考虑也许是其中最难的部分——未来欧盟公民在英国生活与工作权利。流动自由是一项欧盟的核心原则。减少这一自由正是促使英国选择脱欧的主要原因。

与欧盟的贸易协议只是一个开始。脱欧之后，英国必须更换与超过50多个国家的协定，英国能参与其中正是因为其欧盟成员国的身份。但是由于布鲁塞尔代表成员国处理贸易，英国缺少具有谈判经历的官员。

所以想象一下如果英国没有与欧盟达成协议，接着它重回世界贸易组织的规则中，将会以“最惠国”的身份与欧盟贸易，出口的商品将与美国和中国一样缴纳同等的关税。退欧的支持者引用中美的例子，认为回到世贸组织规则并不是灾难。他们忘记了英国要先提交关税方案让世界贸易组织批准。即使英国要“复制粘贴”现在采用的欧盟的关税，世贸组织的160多个成员将拥有反对和寻求让步的权力。当然，一些农业出口国已经发出信号，表示它们希望寻求更多的英国市场准入。

梅首相的坎坷前途

英国独立党的发言人说，英国的后脱欧关系“一杯下午茶咖啡”的时间就能解决。那是白日做梦。也难怪商业界要求有几年的过渡期以准备应对今后有关税、繁文缛节和移民劳动力限制的日子。

但对于梅来说，任何不是简短过渡的抉择都充满了政治风险。英国下一次大选在2020年。如果到那时，她在谈判中没有任何实质性进展，保守党内的投票脱欧者和疑欧者将怒不可遏。即便工党一片混乱，保守党权力稳固，她作为一党领袖的地位也将受到威胁。

更进一步看，将政府的精力转向退欧将导致其他政策问题遭到忽视。正如前首相托尼·布莱尔上周所说，部长们根本没有足够的精力解决紧急问题，例如日益严峻的健康与社会保障问题。

从国际角度看，梅手中只有几张牌。因为希望取得更好的脱欧协议，她将提出贡献英国的军事力量和安全服务专长来协助保障欧洲安全。在贸易上，她在世界范围内寻找新的伙伴以弥补失去欧盟自由贸易的损失，含5.5亿人口的欧盟市场几乎占了英国贸易总量的一半。但是她的腰杆硬不起来。英国的大小是欧盟的八分之一。像美国这样强大的贸易国可能提出英国从政治上不可能接受的市场准入的要求（例如医药与农产品市场）。加之许多公司在英国投资的原因是，一旦他们在英国立足，就能自由地进入欧洲市场。脱欧之后，这些自由的准入就失效了。依赖于最后关头跨国货品供应的复杂的全球供应链将面临崩溃。

根据一些外交官的说法，一些国家在拖延有关英国的投资决策，包括中国，它们在等待英国与欧盟的协议敲定，协议的经济后果逐渐明朗。他们的等待可能很漫长。

（作者系英国皇家国际事务研究所副研究员）