印度选举制度的历史、现状和影响

独立后的六十多年里，除了在1975至1977年间实行过短暂的紧急状态外，印度的民主制度保持得相当完整：到目前为止，这个国家已进行16次议会大选和众多邦议会选举，投票率逐步增长并且普遍高于美国和欧洲民主国家的水平。政党根据选举的结果实现政权轮换，稳定的民主和众多的人口使得印度有世界上最大的民主制国家之称。

民主制的核心是实行真正有效的政党与选举制，是公民能够有权来选举自己的国家及地方的立法会议代表与治理者。印度这样一个人口众多、文化水平相对而言比较低下、民族林立、教派复杂、文化多元、经济落后的东方国度，不顾世人的怀疑，经得起种种危机与挑战，自独立以来一直坚持民主选举制度，并取得了丰硕成果，堪称创造了世界民主政治实践的新奇迹。

一、印度选举制度溯源

自15世纪葡萄牙殖民者最早踏上印度这块土地起，荷兰、法国、英国殖民者接踵而至，17世纪初英国殖民者在英国政府特许下成立了东印度公司，进行商业贸易和殖民扩张。1757年东印度公司与印度的孟加拉王公之间爆发普拉西战役，之后英国政府开始直接对东印度公司的事务进行管理。1858年英国议会通过《印度政府法》，宣布由英国女王从东印度公司手中全面接管印度。自此，印度正式沦为英国的殖民地。

几乎从英国人实质掌控印度的第一天起，英国本土与选举相关的某些民主与自由理念，例如“权力必须加以监督”、“政治参与权十分重要”等，就在印度社会逐渐渗透，并在英国人对印度的实际管理中实践。

根据1858年的《印度政府法》，原有的督察委员会和东印度公司董事会的双重管理体制被撤销，其职权由被任命的一名英国内阁成员掌握，称为印度事务大臣。印度事务大臣下设咨询机构“印度参事会”，由英国本土和在印军政大员组成。英印中央立法机构的兴起始于1833年，当年的相关法律规定总督参事会中增设一位法律参事，但不作为正式参事，仅在讨论法律事务时参会。1853年，法律参事成为正式参事，并另增立法参事6人，与行政参事人数相同，参事按照个人意愿投票，且不保证接受行政当局的全部建议。虽然这些人员中没有印度人，但却标志着印度选举政治和议会制度的一个起点。

随着1857-1859年震撼国内外的全印民族大起义爆发，英国人体会到印度人民试图实现民族解放的强大力量，认识到完全将印度人排除在国家立法机构之外是危险的。于是，1861年的《印度参事会法》（Indian Councils Act）规定，扩大中央立法会议附加成员名额，由总督任命，其中一半应是非官方人士。各省的立法机构设置也始于此。参事会法扩大了省督的行政参事会，增补了参事，并规定非官方成员不少于二分之一，由省督提名，一般由有名望的印度人担任。

少数上层印度人士进入立法会议，让那些力主宪政改革、建立责任政府的印度人备受激励。作为议会选举制度的基本要素，政党应运而生。1885年国大党成立，并把建立代议制作为斗争目标。1886年，国大党制定了推动殖民当局逐步进行宪政改革的“三步走”纲领：第一步仿行西方议会，进一步扩大和加强立法议会；第二步建立由印度人组成的行政会议，并逐渐实行责任政府制度；最后实现自治，建立自治议会民主制。

鉴于国大党带领的民族运动日益壮大，殖民当局对国大党人的要求进行了回应。英国1892年颁布的《印度参事会法》增加了总督立法会议以及孟买、马德拉斯两省立法会议成员人数，更多的印度人通过选举进入了地方议会；扩大了立法会议的职权，使其能够讨论政府年度财政报告（无表决权），可以向政府提出质询。它还规定，每个省议会的8名成员从市、地区自治会、商会、大学等选出；从省议会的非政府成员中选出中央立法议会的4名成员。很明显，这是由英国君主在印度引入的间接选举。虽然1892年法案没有提及“选举”二字，但是选举的因子在这里第一次被引入。

进入20世纪，印度民族资产阶级力量壮大，小资产阶级登上历史舞台，民族民主运动进一步发展。迫于斗争形势发展，为分化民族运动，1909年英国议会通过《印度参事会法》（Indian Councils Act）。此法案最显著的特点是对立法参事会的组成和职能做了重大改革。中央立法参事的人数由16人增至最多60 人，其中官员不超过28 人；总督可举荐非官方参事3人代表特殊社团，还可另荐2 人；其余27 名非官方成员，其中有些代表某些特殊民选团体，例如商会、地主协会等。此外，该法开始实行“教派代表制”。

一战的爆发给印度宪政带来了某种契机。1919年英国国会通过了《印度政府法》(Government of India Act)，这是印度走向代议制的重要一步。该法案对中央立法机构的组成和职能都作了较大改变。中央立法机构实行两院制；立法大会即下院，议员145人，其中105人选举产生，每届3年，设主席和副主席各1人；国务会议即上院，议员60人，其中34人选举产生，每届5年，设主席1人。各议院多数由直接选举产生；立法机构的职权也相应增大，如有权为整个印度制定法律，对财政也有某些控制权。1919年对省立法机构的改变主要是议员人数增加，其中至少70%由选民直接选举产生，任期3年。设主席1人，省督任命，本届期满后自行选举。选民资格有财产、居住期限等限制，因而选民较少，仅约占总人数的3%。除给穆斯林以单独代表权之外，锡克人、欧洲人、英印混血人、印度基督教徒、马德拉斯的非婆罗门、孟买的马拉塔人等都享有各自的单独代表权。1919年的这部法律详细规定了选民、选区和候选人应具备的条件和选举组织规则。

然而，这部法律没有令印度人满意，他们希望一个完全由印度人选举产生的责任政府来管理印度，实现完全自治。英国政府于1927年成立了一个立法调查委员会，研究下一步印度宪政改革的情况。以莫提拉尔•尼赫鲁（Motilal Nehru，1861－1931）为首的国大党提出的建议遭到当局拒绝。后经三次圆桌会议，达成的妥协成果为1935年《印度政府法》。该法案规定，印度建立包括土邦在内的全印联邦，实行省自治，给全印约10%的人以选举权。国大党经过选举，在11个省中的8个省建立了省自治政府，其余3省由其他政党建立自治政府，这样在省一级基本实行了责任政府制。

纵观百年宪政改革史，英印殖民政府将英国模式的议会制度以及选举制度引入印度，经历了一个缓慢而渐进的过程。虽然英国将这一套制度移植到印度最直接的目的是出于统治的需要，但是历次宪政改革为印度议会民主制的建立打下了基础。一位印度学者曾说：“印度宪法的作者原封不动地接受了英国的议会制度，而独立运动期间提出的各种选择均已被放弃。”

二、印度现行选举制度概况

1950年1月24日，在印度制宪会议的最后一次会议上，拉金德拉•普拉萨德（Rajendra Prasad，1884–1963）被选举为印度首任总统，并于26日正式就职，宣布印度宪法当日生效。这标志着印度成为具有独立主权地位的共和国，印度的议会民主制获得了宪法地位。根据印度宪法关于联邦和邦立法会选举的规定，印度于1951年10月25日至1952年2月21日举行了首届联邦人民院和首届立法院选举，该次以及随后几十年的民主选举实践向世人充分展示了印度相对完善的选举制度设计。

印度的立法权分别属于联邦和邦两级议会。联邦议会 (Parliament)由总统、联邦院 (Rajyasabha)和人民院(Lok Sabha)组成。其中总统本人不是议会议员；联邦院相当于西方国家的议会上院，宪法规定联邦院议员总数不得超过250名，由各邦以及中央直辖区立法院议员选举产生，任期6年，每两年改选三分之一；人民院相当于议会下院，共有545个席位，其中除两名议员由总统从英裔印度人中任命外，其余议员均由选民直接选举产生，议员任期5年，即人民院每五年举行一次大选。

在人民院选举中赢得多数的政党或政党联盟有权组建内阁。因此，在印度众多选举中，最重要的是人民院的选举。人们通常意义上所指的印度大选，是指人民院的选举。以下对印度选举制度的主要内容作概括总结。

（一）顺应国情、简易公平的选举制度框架

选举制度的基本架构是选举制度的核心，是一个国家选举良好运转的基本保障。印度的制宪精英们通过创制印度宪法以及1950、1951年两部《人民代表法》，从印度本国国情出发，建立了简易公平的基本选举框架。

具体为：（1）采用单选区制（single member district）。全印度被分为543个议会选区,每个选区选举出一个人民院议员席位。根据不同的社会历史条件，划界委员会定期重新划定联邦、各邦立法院选区的边界，从而确保各选区具有尽可能相同的人数。为保证安排表列种姓和表列部落的代表，宪法条款也规定了保留选区，在这些选区里，必须有一个席位保留给表列种姓或表列部族的成员。通过选区的科学划定，就议员产生过程来讲，印度议会选举制度的设计能接近印度的实际社会状况，反映印度民族、文化的多元性和多样性。

（2）简单一轮多数投票制（first past the post）为主。印度制宪时期曾就印度选举制度有过辩论，由于西欧国家通行比例代表制，于是曾考虑比例代表制，但最终决定采取多数投票制。按照这种方法，只要在本选区内得票最多，即使未得到该选区多数选民的支持的候选人也可以当选。这种投票制度比较简易、稳定，可以迅速达成选举结果，尽量避免纷争。同时，在联邦及各邦上院选举中采取单一可转移投票制（single transferable vote）作为补充。

（3）选民和候选人制度。印度实行成人普选制，宪法规定的选民资格是：除无居住地、精神不健全或因贪污、犯罪或其他不法行为被剥夺选举权者之外，凡年满18岁的印度公民都有权参加选举。任何人不得因宗教、民族、种姓或性别等原因而被剥夺选举权。选民登记采取义务登记制的形式，即选民不必自己主动去登记，而由登记人将符合资格的选民列入选民册。选民册长期有效，但需每年审查、修改一次。就候选人而言，任何超过25周岁、没有违反法律的印度公民注册成为选民即有资格参加人民院和邦立法院竞选。对已经注册的全国政党或邦政党，其候选人只需一名选民提名。未获得承认的政党提名的候选人，只要有本选区十个选民的提名就可以成为候选人，因此，成为印度议会选举中的候选人非常容易。

同时也为了限制那些抱有竞选之外意图的人，每个候选人在申请提名证书之前，必须先交纳一定数量的保证金。如果候选人经审查被取消资格或候选人按时自动退出竞选，保证金可以退还。而如果候选人在选举中得不到六分之一的有效选票，保证金将被没收。

（4）保留席位制度。除为表列种姓和表列部落保留选区而产生的保留席位，使得这些群体在各级选举中拥有相应其人口比例的议席之外，女性的选举权利还专门受到保护。印度宪法保障约22%的席位给低下阶层，33%给妇女。

（5）提名制度。为保护极少数群体的权益，印度还实行了一定的提名制度，即部分议事机构中，行政首长(如总统、各邦邦长)具有一定的提名议员的权力。如联邦总统提名2位英裔印度人为人民院议员，可以提名12名在科教文卫方面有突出贡献的人士作为联邦院议员。

（二）系统多样的选举组织措施

印度2015年大约拥有13.3亿人口。2011年的粗略调查显示，识字人口的比例仅为74.04%，因此，印度60多年的选举始终面临人口众多、选举规模巨大、文盲比率高的问题。如何将如此庞大的选民系统的组织起来，让他们有效的参与到选举中，是一项艰巨的任务，也是选举民主的切实保障。

（1）系统的四级选举机关。为组织各级选举，印度设立四级选举机关，即选举委员会、邦选举机关、地区选举机关和选区选举机关。选举委员会是根据宪法设立的常设机构，在全国范围内对各项选举实行总的领导。形式上，它是一个不受政府和任何政党控制的独立机构。印度选举委员会由首席选举委员（Chief Election Commmmissioner，简称CEC）和若干选举委员组成。首席选举委员由总统亲自任命，委员人数由总统随时确定。委员会下设秘书处，全职工作人员超过300 人，临时工作人员可高达数十万人。

各邦的选举委员会设首席选举官（Chief Electoral Officer，简称CEO），由选举委员会与邦政府协商后从邦内高级行政官员或司法官员中任命。大部分首席选举官在选举一年左右是专职，选举结束后再改为兼职，主要负责本邦选举事宜。

地区选举机关的选举工作委托给一位官员，叫地区选举官（District Election Officer，简称DEO），负责本地区选民册修编和选举工作。在选区选举机关有四个法定的职位，即（a）选民登记官（Electoral Registration Officer）、（b）助理登记官（Assistant Electoral Registration Officer）、（c）选举监察人（Returning Officer）和（d）助理选举监察人（Assistant Returning Officer）来准备和复核选举名单及实施选举。

（2）多样灵活的选举措施。为化解超大规模选举所带来的不便，印度实行了很多灵活的选举措施。首先，分时段选举。就是将543个选区选举划为几个时段，分别轮流实施。例如，2009年选举就将543个选区划分为124、141、107、85、86这5组选区，分5个阶段轮流投票，每个时段约3到7天。2014年大选则分为9个阶段。其次，广泛设立简易实用的投票站。2009年印度大选，全国设有82.9万个投票站，2014年大选升至93万个投票站，比2009年增加12％。增加投票站这主要是为避免危险分子的恐吓和威胁，同时也为了选民能够克服地理限制，缩小行驶距离。最后，利用现代科技简化投票计票程序。自1999年开始，印度就开始投入使用电子投票机（electronic voting machines，EVMs），2002年全国铺开使用，往后所有的直接选举都采取这种机器。2009年大选全国采用电子投票机1368430台。投票机能够自动机票，提高了计票的准确性，缩短了计票时间。投票机还采取政党标识，便于识认，让不认识字的选民也能进行投票支持自己所拥护的政党。

（三）独立权威的选举监督体系

（1）选举委员会独立监督。前面提及的选举委员会具有较大的独立性，它的首席选举委员只有通过议会弹劾才能被免职，其他委员的罢免须经首席选举委员的提议才能进行。这很大程度上为选举委员独立行使职权提供了权力保障。选举委员会为了规范和监督政党和候选人的参选行为，制订了“行为准则”（The Model Code of Conduct）。选举委员会负责监督候选人的提名、政党的注册工作，并且监督政党竞选宣传和候选人基金活动的开展。

（2）司法监督。印度司法机构享有司法审查权。如果对选举委员会的裁定不满意，可以通过相应的请愿诉诸印度高等法院和最高法院。司法机关在实质投票过程不能介入，但是一旦选举结束、选举结果公布，选举委员会不能擅自审查任何选举结果，有关国会和邦立法机关的选举只能通过选举请愿书（election petition）的形式提交高等法院；有关总统和副总统职位的选举，请愿书只能提交给最高法院。

（3）媒体监督。印度没有官办媒体，全部媒体都是民办，任何主管部门不能对媒体进行限制和干涉，这种体制决定了印度媒体一向以思维活跃著称。截至2007年底，印度共有96种文字的报刊35595 种，总发行量9900万份，居世界第2 位。全印广播电台（AIR）和国家电视台(DD)归于一个由著名人士组成的独立团体经营，24小时通过卫星自由地向全国各地播放。面对印度选举，媒体也当然积极参与并且受到选举委员会鼓励，可以获得一定的便利来对选举进行追踪报道。在选票计票实际进行时，选举委员会向媒体方面的人员颁发特别通行证，以便他们能够进入投票站和计票大厅。同时，媒体也能够自由举行选民倾向意见和候选人出局情况预测调查，但是调查结果的公布受到严格的限制。

三、印度选举制度的作用和影响

就2009年的印度第15届人民院大选，印度选举委员会公布了一系列明确数据：全国合格注册选民约为7.14亿，占总人口的63%，其中35周岁以下的青年人占24%，妇女比例为48%。合法注册政党数量达1055个，包括印度人民党、印度国民大会党(英吉拉•甘地派)等8个全国性大党，42个主要地方政党和数百个小党。4000余名候选人竞选543个议席(其中为表列种姓预留79席，表列部落41席位)，全国共设立了83万个投票所、136.8万个电子投票机，部署了610万保安和文职人员，另有约1800名选举观察员密切关注投票过程，总耗资预计达1000亿卢比。

2014年印度大选，全国合格选民上升至8.14亿，8251名候选人竞选543个议席，选举从4月7日开始至5月12日结束，是印度有史以来规模最大、持续时间最长的选举。

从以上数据中，我们不难看出印度选举的广泛性、普及性、多样性以及拥有巨大的规模。选举以及选举制度在印度政治生活中占有非常重要的地位，在印度社会产生了深远的作用和影响。

（一）提升了公民参政意识，促进政府权力民主化

印度是一个农村和贫困人口较多、文盲比重较高的国家，但每逢选举，不管年轻人、老人、妇女还是低种姓、少数族群人口、锡克教徒和佛教徒都，积极参与到选举中去。选举触动每个印度人的神经。据资料显示，选民对选举正由最初的被动态度向越来越多地参与转变，选民投票率和参加竞选人数逐届增加，政治动员向社会下层深入，向小市镇和农村扩散。选民投票的盲目性也在逐步下降，选票越来越多地投给有适当纲领的政党和有希望当选的候选人，选民通过选举参与国家管理的水平在逐步提高。

公民政治参与的领域和事务也不断扩大，政治参与的途径和手段更加丰富多彩，除了参与选举和政党组织外，印度公民还可以通过加入群众组织或社会团体，甚至参与“街头政治”来影响政治。印度是世界上“街头政治”最活跃的国家之一。所以，独立后的印度，在议会民主制框架下，公民政治参与意识大大提升，公民通过多种合法的手段影响政府的决策，这促进了印度政府权力的民主化。

（二）实现了政党竞争和政权的民主轮替，政治格局趋向稳定

政党是选举中的参与者和动员者，也是国家政权的掌控者。从1952 年以来，无论政治风云如何变幻，半个多世纪的历次大选从未中断，每一次选举都保证了国家政权在政党民主竞争中的平稳更迭。

印度独立后的前20年是印度国大党一党独大时期，对应的是最初的前四届人民院大选（1952、1957、1962和1967年），也正好与邦议会选举一起同时举行。在前三次大选中，国大党仅凭相对多数（1952年是45%，1957年是48%，1962年是45%）的选票在人民院获得了超过三分之二的席位。

20世纪60年代末至80年代，国大党势头减弱，多元政治力量崛起。1989年，国大党在大选中败落之后，印度政局进入多党竞争联合执政时期。最近几次大选则由数个政党结合成两个大联盟对抗，获胜后组成联合政府，同时各政党仍然极为独立。

政权的合法轮替是判定一个选举是否为实质性民主而非形式民主的标准之一，用简单的话来说，就是在真正意义上的选举中，政权的掌控者不可能永远掌握在某一部分人手中，他们既能够被选上去也能够被选下来，他们只是民意的代表者。在印度民族解放过程中，国大党做出了重要贡献，赢得了人民长期的信任。因而印度独立后，一党独大和尼赫鲁家族政治兴盛一时。然而，当其执政多有诟病并有走向专制危险时，大权旁落也就在所难免。多党竞争、胜者轮流执政，标志着印度选举制度以及宪政民主制度已经成功定型。

（三）保证了印度国家的统一，多样化社会的协调发展

印度多族群、多宗教、多语言、多种姓的显著社会特点，对印度国家的统一和稳定构成了极大的威胁。在议会民主制的框架下，这些威胁得以削弱。印度独立以来，虽然民族冲突、教派纷争十分激烈，但国家并未因此四分五裂。

首先，选民资格突破了社会的不平等，宪法保护保护公民在选举中的平等权，选民资格不受民族、宗教、种姓限制。这样，在参与选举这一政治生活过程中，传统印度社会的不平等被取消，取而代之的是政治面前的人人平等。政治地位的平等增加了印度人民中各派群体对印度民族国家的认可度，纠正了历史造成的不平衡，从而减小了人民的离心力。其次，选举制度和议会多党制共同作用，在一定程度上把各种民族、宗教、种姓利益代表集团纳入其中。议会可以在一定程度上成为各种利益集团主张权益、宣泄其不满的讲坛，也是调解、缓冲它们彼此利益矛盾的重要场所。

（四）保障国民经济相对稳定发展

印度独立60多年以来，民族经济有了较大发展，大大改变了殖民地时期经济落后的面貌，逐步确立了独立完整的国民经济体系，工农业生产取得了令人瞩目的成就。尤其自1991年推行经济自由化改革后的二十年时间里，印度经济平均年增长率达到7%，在世界上仅次于中国。最近几年，因中国增长放缓，印度经济增速已经超过中国。这样的经济发展态势当然与印度政府制定的国民经济发展战略和政策直接相系。无论是国大党还是其他政党都以发展经济、提高社会整体生活水平作为自己的竞选纲领和竞选承诺，来获得选民的支持，并且基本上能够保持经济政策的相对连贯性，这都无疑有益于国家经济的发展。

（本文原题“印度选举制度初探”，原刊于《世界宪法评论》第二卷，张千帆、李少文主编，中国民主法制出版社2016年出版。略去注释，正文有简化和重新编辑并经作者审订。经授权刊用。）