政府工作报告起草记：要让老百姓在火车站看大屏幕也能听懂

3月5日上午9时，第十二届全国人民代表大会第五次会议在北京人民大会堂开幕，听取国务院总理李克强作政府工作报告。90多分钟的报告长达1.86万字，涉及中国社会经济发展方方面面，在回顾过去一年政府工作的同时，阐明了今年中国政府的施政方略。作为两会重头戏之一，每年的政府工作报告都备受关注。但很少有人知道，从60人的起草小组到人民大会堂，一份政府工作报告文本是如何出炉的。

“报告的第一稿通常达到3万多字，之后便是无数次的反复讨论、审议、征求意见、修改完善。每年都有人问我，修改报告过程中最头疼的是什么？压缩。每个字、每句话、每个标点符号，都要经过反复斟酌、千锤百炼。”政府工作报告起草组成员、国务院研究室信息研究司司长刘应杰已经连续十多年参与报告起草工作，他对澎湃新闻（www.thepaper.cn）感慨道，多年参与报告起草，每年全国上下都高度关注，形式和内容都要有新意。“应该说，报告不是写出来的，而是个决策过程。”

国务院向全国人民代表大会报告工作是一项法定职责，也是接受人民监督的重要形式。诚如刘应杰所言，政府工作报告的起草绝不是简单的文字起草过程，而是一项复杂的社会系统工程。据政府工作报告起草组负责人、国务院研究室主任黄守宏介绍，粗算下来，对今年政府工作报告起草工作提出意见和建议的有数百万人，直接参与政府工作报告讨论修改的有9000多人，包括各地区、各部门、各单位的负责人4000多人，还包括两会期间近3000名全国人大代表、2100多名全国政协委员。

总理亲自加上“坚守节用裕民的正道”

通常来说，政府工作报告起草组于前一年的8、9月份开始准备，12月初正式成立，基本与中央经济工作会议相衔接。今年的起草组由国务院研究室，部委、地方，加上咨询小组共60人组成。

到了前一年12月31日，报告初稿出炉。说是初稿，其实已经基本是一份较为成熟的文本。此后便进入讨论、修改和审议程序。据刘应杰对澎湃新闻透露，起草过程中，习近平和李克强多次作出重要指示批示，起草工作是在李克强亲自主持下进行的。在上全国人大会议之前，报告几乎天天都有改动，大的修改多达几十稿。

“总理会直接给起草组负责人打电话，有时夜里挺晚了还打。今年报告中的‘坚决除烦苛之弊、施公平之策、开便利之门’，‘坚守节用裕民的正道’等等，都是总理亲自加上的。”一位起草组人士说道。

据黄守宏介绍，中共中央、国务院高度重视政府工作报告的起草工作。习近平先后主持政治局常委会议、中央政治局会议，讨论政府工作报告，作出重要指示、提出明确要求。报告起草之初，李克强就对报告的指导思想、框架结构、重点内容、表达方式等提出了具体要求，在起草过程中，他多次与起草组共同修改，很多重要观点包括语言是总理自己加上去的，他先后主持召开国务院常务会议、国务院全体会议，审议和讨论报告稿。张高丽副总理等国务院其他领导同志也对报告起草工作给予具体指导。

刘应杰称，每年李克强召开国务院全体会议之后，报告要下发到31个省区市和中央党政军群各部门，总共148个单位，广泛征求意见。与此同时，李克强还要主持召开三次座谈会，听取大家的意见。一次是民主党派、全国工商联和无党派人士提出意见；第二次，是听取专家学者和企业家的意见；第三次，听取教科文卫体和基层代表的意见。

在一次座谈会上，中国社科院经济研究所所长高培勇谈到中国企业的税负问题。根据他的测算，中国的宏观税负在世界上处于中等水平，但企业却普遍感到税负高、压力大，对此，高培勇提出了给企业减税降费的意见；国际货币基金组织（IMF）前任副总裁、清华大学国家金融研究院院长朱民在座谈会上提议，金融要回归本源，更好地服务于实体经济，防止脱实向虚；清华大学副校长、中科院院士施一公提议，考虑到物价等因素，应再次提高研究生补助金；在一次基层代表座谈会上，还特别邀请到了杭州钢铁集团公司转岗的一位年轻职工，对职工分流安置提出了意见。

上述意见，最终都被吸收到今年的政府工作报告中。报告中提及：今年赤字率保持不变（仍为3%），主要是为了进一步减税降费，全年再减少企业税负3500亿元左右、涉企收费约2000亿元，一定要让市场主体有切身感受；要促进金融机构突出主业、下沉重心，增强服务实体经济能力，防止脱实向虚；提高博士研究生国家助学金补助标准；去产能必须安置好职工，中央财政专项奖补资金要及时拨付，地方和企业要落实相关资金与措施，确保分流职工就业有出路、生活有保障。

类似的案例，不胜枚举。最终，起草组在征求地方、部门和历次座谈会的意见后，从中汇总整理出1270条修改建议，经过认真反复研究，最后吸收了300多条重要意见。

值得一提的是，从去年开始，国务院研究室会同国家外国专家局共同召开了外国专家意见座谈会，包括诺贝尔经济学奖得主在内的来自美国、英国、德国、加拿大、澳大利亚、日本等国的11名知名专家参加，他们从国际视野和国际比较的角度，对报告起草和有关政策提出了意见和建议。“中国起草政府工作报告，让外国专家来提建议，他们来了都非常兴奋，也觉得非常荣幸。甚至有个荷兰专家，在去年的发言中提到外国和本国在制定工作报告时，要借鉴中国广泛征求意见的方法。”刘应杰说，外国专家提出的意见涉及如何化解和防范金融风险、中国教育如何培养创新人才、如何推动中国工业转型和就业转型等等，都对起草组有所启发。

与国外许多施政报告、国情咨文不同的是，中国的政府工作报告在全国人大审议通过后，具有法律效力。接下来，还需要将其中的重大决策部署、主要任务和政策措施，分解到各个部门，落实到各个地方。因此，对起草组来说，每处修改都必须谨慎再谨慎，一个标点都可能会是讨论的热点。

VR、独角兽、吃瓜群众等新词几进几出

今年，李克强对报告起草组提出的要求是，要接地气，要让老百姓听得懂，让老百姓在火车站看大屏幕的时候也能听懂。

据澎湃新闻了解，今年，中国政府网联合27家网络媒体，较往年提前启动了“我向总理说句话”网民建言征集活动。截止到3月3日，共收到31.64万条留言，去年收到了18.34万条。除此之外，还有近200万网民通过其他新媒体、微博、论坛等渠道为政府工作报告建言献策。

刘应杰说，从建言来看，网民普遍关注办事难，住房、医疗、养老、教育、社保、户籍、政府建设、生态环保、企业发展、宏观发展等等。上回还看到一个乡镇公务员留言说，他在乡镇是管公章的，成天有人找他盖章，就学、住院、贫困助学、死亡火葬、亲属继承公证，很多都不需要盖章，公章都快磨平了。

中国政府网对网民建言进行收集、筛选后，分门别类加以汇编，将1500多条优秀建言转给起草小组（去年这一数字是590多条），其中有一些还是国际网友的建言。据起草组成员透露，收集上来的每一条建言都会看，网民的建议还会送到总理案头，总理给出批示供起草组参考。今年报告中有句话，“让科研人员不再为杂事琐事分心劳神”，就是很多网友意见的反映。

此外，今年政府工作报告中提出的“蓝天保卫战”，也是对建言的回应。黄守宏说，今年报告中大幅增加了雾霾治理的篇幅，详细介绍了很多措施，这实际上也是政府发出的一个信号，就是要以更大的力度来治理雾霾。

刘应杰称，根据要求，政府工作报告回应社会关切，反映经济社会的最新状况，一些最新的语言表述也会尽量吸收到报告中，但也不能太生僻。

“比如说VR、虚拟现实，初稿里原来有，后来被删去了，大家觉得可惜又写上，写上之后有人觉得不合适又去掉，都是经过不断修改的。还有‘城归’（编者注：指从农村到城市打拼的“外来族”选择向农村回归）、‘独角兽’（编者注：投资界对于10亿美元以上估值、并且创办时间相对较短的公司的），这些新词进入政府工作报告合不合适？当时也没有把握。”刘应杰说，今年有人提出来一个流行词，吃瓜群众。最早是写到报告里了，但最后被删去了。“像这些东西，如何让报告能更好地反映时代脉搏的跳动，更贴近群众、老百姓和广大青年网民，的确要做大量工作。”

“报告的起草是一个最大限度地凝聚全国上下各方面共识的过程，是一个深入调查研究和讨论决策、不断碰撞磨合的过程，也是一个字斟句酌、千锤百炼的过程。因此，它才会受到全国人大代表、各方面的高度肯定。”刘应杰说。