专访经济学家李铁：打破区域行政管理界限，释放中小城市活力

十三五规划明确提出，加快发展中小城市和特色镇。日前编制完成的《全国城镇体系规划》中，也提出了构建1000个中小城市的计划。不过，中小城市发展至今仍面临不少难题。

在今年全国两会上，民建中央提交了一份《关于培育新生中小城市推进新型城镇化发展的提案》，提到目前中小城市发展中存在的主要问题包括：撤县设市停滞多年，大镇设市存在一定法律障碍；各类规划之间缺乏协调和衔接，省、县、镇各级政府间存在不同的利益诉求，行政管理效率有待提高等。

民建中央建议，加强顶层设计，尽快出台设市与城市管理体制标准。制定差异化的设市标准，包括“县改市”及“镇改市”两个方面。在无法启动宪法修改程序的情况下，考虑由人大授权，在撤镇设市的制度中有所突破，如设置“省辖县管市”或“副县级城市”。在浙江龙港、吉林二道白河镇等第一批新型城镇化综合试点范围内，建立容错纠错机制，推动设市模式创新和行政管理体制改革。

民建中央还建议，科学统筹制定城市空间规划，以规划引领新生中小城市培育和发展。编制和实施国土空间综合规划，催生和培育中小城市。在城市经济圈的节点地区重点培育中小城市，发挥联动作用，引导鼓励大中城市工业企业向小城市作梯度转移。

更值得注意的是，在今年的政府工作报告中，国务院总理李克强明确提出，支持中小城市和特色小城镇发展，推动一批具备条件的县和特大镇有序设市，发挥城市群辐射带动作用。

近日，澎湃新闻（www.thepaper.cn）记者就中小城市发展问题专访中国城市和小城镇改革发展中心理事长、首席经济学家李铁。他坦言，需要打破等级化的区域行政管理界限，给予中小城市独立的行政权，通过市场化方式把人口和产业合理配置在大城市周边的中小城市。

中国城市和小城镇改革发展中心理事长李铁

“城市管城市体制，卡住了小城市发展的脖子”

澎湃新闻：新版《全国城镇体系规划》目前已编制完成，提出要构建1000个中小城市，你认为其中最重要的工作是什么，目前还有哪些制度因素阻碍中小城市发展？

李铁：这里的思路实际上还是，未来要更多关注中小城市发展。我国目前有656个城市，100万人口以上城市140个，50万人口以上城市一共278个，还有5万人口以上建制镇885个。如果去掉50万以上人口城市，剩下的都是中小城市，加上这些5万人口以上的特大镇，加起来有1000多个。十三五规划提出的发展1000个中小城市，主要就是新增了800多个镇区人口5万以上的建制镇，有的特大镇已经达到中等城市的水平。未来如果政策上促进这些中小城市发展，更能激发这些小城市的活力。

从国际上来看，特大城市只是一个独立的核心区、主城区。但是都市圈的范围要远远超出特大城市的范畴。比如东京都市圈3600万人口，再放大则是4200万人口，其核心主城区大概也就1000万人口，都市圈的周边更多的是中小城市。如果我们把北京和东京、首尔、伦敦的都市圈作比较，这些发达国家都市圈范围内的中小城市数量是我们的几倍。

我们国家这些年在政策上约束了小城镇的发展。原因在于中国特殊的城市管理体制，下级城镇政府要被上级大城市或特大城市政府管理。大城市发展的重点是主城区，其管理权限决定着它有足够的行政权力限制周边中小城市和小城镇的发展。如果通过镇改市、行政区划调整，进行行政权力再分配，激发都市圈范围内中小城市和小城镇的发展活力，它们集聚人口和吸引产业的机会就会更多。

澎湃新闻：你说的行政权力限制具体有哪些？

李铁：我们现在的体制是城市管理城市。例如，北京和天津都管着下面的区，区则管着下面的建制镇。再比如，苏州是地级市，既管理很多县级市，又管理很多建制镇。

现在为什么大城市发展越来越大，重要原因之一是大城市具有整个行政区域的管辖权。大城市或者行政等级高的城市可以通过两种行政手段调动资源：

一是上级下达的计划资源被上级城市截流了。比如土地指标，谁拿到土地指标，谁有发展权。近些年，由于这种城市管城镇的管理体制，土地指标大多都留给了中心城市，其它中小城市的发展机会大大受限。据我们调查，国土资源部下达的大部分土地指标都留给了省会城市、地级市，到县里就很少了，到镇基本就没有了。

第二，城市管理城镇的体制约束还有财政上缴政策。我国分税制只到省，省以下实行财政包干制或者上缴体制。下级政府主要收入的一大部分要上缴给上级政府，一部分用于区域内的转移支付或者是搞中心城市的建设。大城市把一部分经济要素通过行政权力集中到自己这里，提高了基础设施建设水平，提高了公共服务水平。这是中国城市发展非常特殊的体制特点。

在城市管理城镇的体制下，上级城市对下级城镇的约束，还可以通过规划限制下级城镇的发展空间，甚至通过规划权迫使下级城镇在空间上向上级政府所在的大城市方向发展，或者是把下级独立的县市或县镇通过规划改设区，进一步扩大中心城市的直接管辖区域，以便于更好地调动所在区域的土地资源。

澎湃新闻：现在束缚中小城市发展的制度因素有松动的迹象吗？

李铁：调整上下级城市政府的利益分配非常之难。上级城市长期通过行政手段获取资源，改变了城市的形象和基础设施供给条件，谁是最大的受益者呢？城市面貌和公共服务水平的改善，在这些城市里居住的人当然是受益者，这些管理者也不例外。行政管辖权和利益捆绑在一起，如果这些权限的消失代表着利益的丧失，当然会遇到强烈的抵制。放权遇到了严重的阻碍，根本问题就是利益。

“区域管理和城市管理分治”

澎湃新闻：这样的话，改革要如何破冰呢？

李铁：那就需要中央政府下大决心来解决城市发展体制的特殊性问题，改革城市管理体制，进一步破解城市管城市、城市管农村的问题，进一步调整城市发展权力和利益分配，来释放中小城市发展活力。

如果把城市从行政区变成相对独立的城市，就会弱化很多行政功能。上世纪八十年代以前，我国的地区管理和城市管理是有区别的。省、地、县和乡实行区域管理，城市管理具有一定的独立性。自上世纪八十年代中期实行地改市、县改市之后，把区域管理浓缩到城市管理。以城市为主导的城市管理体制，影响到资源的走向，最后导致中小城市发展不足，而大城市过多，资源利用效率低下。

现在，三四线城市遇到一系列严重的债务危机，就是由于发展过度、聚集资源造成房子卖不出去，导致严重房地产库存和财政紧张问题。把发展机会给小一些的城镇，发展成本低，可以有更多的发展潜力。

如果可以给大城市周边中小城市发展空间、土地空间的话，大城市周边的中小城市会得到更多的发展机会，就会形成真正的城市群。把一些大的企事业单位放到特大城市周边的中小城市，不是没有可能。例如，国际上微软、苹果、波音等企业，包括英法德很多大企业，都分布在大城市周边的小镇。

城市的发展结果是中心城区成本大幅度上升。工业企业需要较低的土地成本和相对独立的发展环境，转移到周边中小城市，不仅可以减少大城市病，还可以提高企业效率。前提是这些中小城市有权力去接纳这些产业和企业。特大城市主城区通过行政权力，把企业总部和大型事业单位放在主城区，便于房地产的销售，但也大大抬高了地价。企业多了，必然会造成主城区交通拥堵，生活越来越不方便。未来政策如果能积极促进特大城市周边中小城市发展，让它们承载更多人口，给总部和大企业更好的降低成本的机会，某种程度也会减轻主城区的压力。

澎湃新闻：但是会不会有一种反对声音说，放权之后小城市再造城，规划上不易管控，会造成更多问题？

李铁：问题是在一些三四线的大城市，城市的粗放型发展模式导致城市资源配置效率大大降低。这些行政等级高的大城市通过行政手段积累资源，但其粗放的发展模式把城市的资源大幅度地浪费了。大城市监管中小城市，所谓监管只是保护利益的借口。如果没有自身直接的利益，监管才有可能公正。可是，大城市作为利益参与者，怎么监管好其它城市？

当然，我们过去理论都说，大城市管理水平高，小城市管理水平差。但实际上，我们看到全国800多个特大镇，创造财政收入和发展企业的能力一点都不低于大城市。大城市利用优越的资源——土地资源、招商引资的资源，利用行政权力给自身城市发展机会注入活力。但是，过多通过行政资源来集聚活力，效率就会大幅度降低，最后导致城市由于成本过高，发展面临危机。

浙江的特大镇如温州的柳市、龙港，广东中山的小榄、东莞的虎门长安，人口规模都在几十万人以上。上个世纪八十年代以来，特大镇发展得很快，现在却被严重地约束了。本来靠市场，特大镇可以发展得很好，很有活力，但现在这些城镇的资源大部分都被上级政府拿走了。我们到这些地方调查，其上级政府所在的县级城市和地级城市非常漂亮，而更多地创造财富和发展实体经济的这些特大镇基础设施供给严重落后。真正创造就业机会，容纳大部分外来人口的是这些特大镇。例如，广东东莞外来人口大概在680万，相当于本地人口的4倍，这些人大都生活在镇里或者是镇以下的村里。

吸引外来人口越多的地方越有活力，这是中国以至于国际城市发展的普遍规律。从这个规律来看，哪些城市最有竞争力，肯定是吸引外来人口最多的地方。深圳外来人口最多，2000多万人口中户籍人口才300万；佛山户籍人口和外来人口比例，一半对一半。可以看出，外来人口占比大、数量多的城市是最有活力的城市。

“把更多机会让渡给市场”

澎湃新闻：从目前实践案例来看，促进中小城市发展似乎仍然是以行政配置资源为主？你怎么看？

李铁：中国由于特殊的城市管理体制，行政配置资源仍然在一定程度上占主导地位，当最高等级城市通过行政手段从全国调集资源时，由于行政资源集聚带来很多市场要素跟进，就会导致大量人口进入。所以，在城市发展过程中要有机区分行政资源和市场化资源，就需要弱化政府配置资源功能，把更多机会让渡给市场，政府更多地做好公共服务。

通过市场化方式，能够更好地把人口和产业合理配置在周边中小城市，也不会造成城市核心区过大。

当然，我们刚刚发展到今天，也在逐步矫正城市化路径。随着我们对城市化发展认识的深刻，随着我们对城市转型需求的紧迫性越来越高，体制会慢慢调整，但必须及早开始。

“人地钱挂钩应为过渡性政策”

澎湃新闻：新型城镇化规划提出“三挂钩”政策，其中包括城镇建设用新增指标与农业转移人口落户数量挂钩。现在推进情况怎么样？

李铁：到目前为止，还没有落实。“人地挂钩”政策出发点是很好的，希望调动外来人口相对较多城市的积极性，让它更有动力去吸纳更多外来人口。但如果“人地挂钩”是为了土地而去解决人口，它就变了味儿了。

很多地方政府要解决外来人口公共服务，其实没有任何问题，但它不愿意解决，心理上是排斥的，把提供更多公共服务当作负担，不愿承担，更多把利益放在户籍居民身上。因此，有的地方就提出需要一些附加条件，如土地指标的增加、财政政策的支持等，才愿意接受外来人口。

现在一些中央政府的转移支付如义务教育费用等，是根据户籍人口来分配资金的。外来人口在就业地工作，其子女在就业地受教育，但当地城市政府没有拿到相应的义务教育资金的份额，虽然这笔资金并不多。实际上，当地城市政府忽略了一个问题，这些外来人口当地就业这么多年创造了多少税收？所谓“人地钱挂钩”应该是一个过渡性政策，将来也不一定完全按这种方式解决人口问题。其实，人口落户问题不应该附加很多外在的限制和条件，这是国家新型城镇化的重大战略。至于未来，农民在家乡的集体土地、宅基地怎么流转，怎么通过改革进一步释放活力，如何与中央的新型城镇化战略相吻合，这取决于未来改革的大政策，我们期待着会有明显的突破。