民建中央：破解特大镇城镇化试点难题，建议研究撤镇设市程序

“支持中小城市和特色小城镇发展，推动一批具备条件的县和特大镇有序设市。”3月5日，国务院总理李克强作政府工作报告的一席话，将议论多年的“镇改市”问题再度点燃。

在此背后，民建中央做了跨时近一年的充分调研，其中，作为新型城镇化综合试点中仅有的两个建制镇，浙江龙港镇和吉林二道白河镇是重中之重。

“调研发现，龙港试点行政主体问题不解决，‘大部门’就无法实质运行。” 民建中央相关调研报告掷地有声——“镇改市亟待体制破冰”！

无论是“省辖县改市”还是“副县级城市”的变通建议，都旨在突破既有行政建制对特大镇的约束，打破权力放了又收的循环，激发其发展活力。全国政协委员、民建中央调研部部长蔡玲更将此提升到比肩“小岗村”的高度。

“发达的龙港镇，上有顶层设计，下有基层担当，新常态呼唤新一轮城市改革，撤镇设市，培育更多符合国情的小城市，成为农民工实现进城安居乐业小康梦的火车头。”蔡玲告诉澎湃新闻（www.thepaper.cn）记者。

“小马拉大车”

温州苍南县龙港镇，被誉为“中国第一座农民城”。上世纪80年代，龙港在全国率先推行户籍制度改革、土地有偿使用制度改革、民营经济改革，至今户籍人口37万，常住人口43万，2015年实现生产总值220亿元、工业总产值突破400亿元，财政总收入23亿元，堪称“超级镇”。

去年3月，民建中央确定以“培育新生中小城市”为年度调研专题后，先后4次赴龙港开展调研和补充调研。调研发现，龙港镇财政收入占苍南县50.3%，但可用财力只占11.6%；常住人口占36.7%，但行政事业单位人员却只占2.8%。“县级体量、镇级体制”的长期困境，有个形象的比喻叫“小马拉大车”。类似现象在温州代管县级市乐清和瑞安分别下辖的柳市镇和塘下镇同样存在。

蔡玲参与了全程调研，在与龙港镇上的教师、医生、商人的闲聊中，无不感受到龙港人民对镇改市的期盼：“现在还是县里统一招老师，变市后想招多少自己就能定；镇里叫卫生院，变市就是医院了，对医生吸引力就大多了；名片上是市，知名度更高，做生意也会更好做……”

龙港镇干部对此也尤为迫切，先后三次主动到民建中央调研部座谈。蔡玲的笔记本上写下了他们的诸多困惑：放权到什么程度，县权能否接得住？对于县的实力削弱，省里是否有顾虑？

2010年，浙江省率先在全国进行小城市培育试点镇工作，在保持镇级建制不变，符合法律法规前提下，赋予包括龙港在内的全省27个试点镇与县（市）级政府基本相同的经济管理权限，包括土地使用权、财政支配权、行政审批权、公共事务管理权。

蔡玲说，从上世纪90年代起，龙港经历了20多年“强镇扩权”的试验，县权“三放三收”。这一轮试点是省级政府层面委托授权的形式，给予特大镇法定赋权，仍然缺乏法律法规和相关制度保障，过去放权、收权的反复仍可能再现，无法解决特大镇发展“半城市化”的问题。

中国城市规模结构体系短板待补

在龙港困境背后，是中国中小城市数量的严重不足。公开资料显示，日本有1.15亿城市人口，却有787个城市；美国有2.58亿城市人口，城市数量多达10158个。而中国城镇人口已达7.49亿人，城市数量只有658个。

蔡玲指出，按照城市发展规律，城镇化率30-70%，本来是城市数量加速成长期，1996年我国城镇化率首次突破30%，达到30.48%，而我国城市数量却不升反降，从1997年的668个降到2015年的658个。

这主要是因为1997年国务院正式冻结了实施11年多的撤县设市政策。当时许多地方盲目追求“县改市”，造成县级市市区农村人口比重过大，城郊比例失调，城乡概念模糊等“假性城市化”问题。

然而十几年后，面对特大城市人口严重膨胀、小城市凋敝的分化局面，各界早有共识：培育新型的小城市、特大镇改市是补齐中国城市规模结构体系短板的一个重要举措。

2013年中共十八届三中全会提出，要优化行政区划设置，完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市。各地撤县设市的热情随之高涨。

但由于上一轮撤县设市的经验，国家采取了相对谨慎的态度，真正开闸放行的并不多。2013年有吉林扶余、云南弥勒、青海玉树，2014年有云南香格里拉，2015年有四川康定，2016年有黑龙江抚远，以及江西撤销星子县设立县级庐山市。

究竟何为“有序”？民建中央副主席、经济学家辜胜阻曾表示，特大镇改市一定要根据特大镇自身的条件以及功能定位来综合考虑是否设市，中小城市的形成要依靠市场的力量，政府起的是引导作用，要有序地通过强基、扩权、改制、增民、完善基础设施和公共服务等一系列步骤来逐步发展中小城市。

蔡玲则引用了浙江省培育小城市的标准：常住人口超10万、财政收入超10亿元、GDP超100亿元、二三产业从业人员比重超90%、第三产业比重超40%，“只要具备‘市场+产业+城市’联动融合发展条件的，可率先培育成小城市。”

“真刀真枪试点”

不过，正如民建中央调研报告指出，培育新生中小城市面临的首要难题，是法律制度和行政的双重制约。

目前如设置“镇级市”，将与现行宪法有冲突，违反宪法规定的原有行政区划隶属关系。根据1985年制定的《国务院关于行政区划管理的规定》，设市审批权在国务院，撤镇审批权在省、自治区、直辖市人民政府。而镇改市完全是新情况下出现的新问题。

行政制约方面，除了“多规”带来的“空间碎片化”问题，还要面对省、县、镇各级政府间不同的利益诉求。比如，从省的角度看，大镇独立，原来的县可能变为欠发达县，给全省脱贫工作带来负效应；从县的角度看，原本镇的成绩就是县的成绩，难以接受其独立出去“平起平坐”。

面对体制的纠葛，辜胜阻给出的答案是，特大镇改市，“要么没有级别，要么是副县级城市。”

蔡玲说，考虑到这些问题，民建中央急切呼吁，在履行必要的申报程序前提下，给龙港一个“市”的名份，暂不定行政级别，在一定层面允许龙港具有县级行政主体资格，先允许龙港按县级体制去改革，再去总结龙港的新型管理模式，如可行推广，不可行容许改革试错。

同时，民建中央也希望推动吉林二道白河镇设市，以破解开发区（长白山保护开发区）和行政区（安图县）关系的难题，探索旅游区城镇建设的新模式。

除了尽快为“已经成为实际意义上的城市的特大镇”解决“正名”问题外，民建中央还建议考虑由人大授权，在撤镇设市上有所突破，优化设市规模和设市结构。如设置省辖县管市，经济指标等继续统计在原有县域内，赋予其城市管理的权限和能力，以缓解地方各级的具体矛盾。

民建中央还建议，在试点运行基础上，研究制定撤镇设市的标准和程序，修改完善相关法律规定，中央政府进行宏观管理与指导，审批权可授权给省级政府。赋予新设市县级管理权限，省级政府在年度土地指标、财政转移支付等方面对其实行计划单列管理。

“既然是试点，就别再叫镇试点，而是在小城市框架内‘真刀真枪’地试点。”蔡玲说，特大镇改市，还是县管，但是通过设市，可以大大激发活力，实现“由镇到城”的跨越，人口集中、产业集聚、功能集成和要素集约，增强小城市的综合承载能力和转型带动能力。

特大镇改市是否会增加行政成本？蔡玲认为不会，以龙港经验来看，它将行政机构由41个压缩到15个，将595项行政执法职能统一归入城市管理与综合行政执法局，提高了行政效率。现在反而是因为行政不独立，导致龙港“大部制”后与县级行政部门对接出现问题。

蔡玲强调，对于培育中小城市，一定要建立政策支持“直通车”制度和政策落地“绿色通道”，避免“资金、土地、人口”等含金量高的政策空转。基层也要大胆探索，推行“大部制”改革，构建新型城市治理结构，完善多元主体参与的社区共建共享机制，建立“一张网”基层管理体制，大力推进智慧城市建设。