上海两会丨张海：可通过功能置换和内容注入盘活低效用地

近年来，上海深入实践城市更新工作。摊大饼式的发展模式已成为过去式，土地资源利用进入以存量开发为主的新阶段，如何通过城市更新探索出一条可复制的路径也成为越来越多企业和机构关注的话题。

2022年上海两会期间，城市更新也是热点话题之一。上海市政协委员，万科集团开发经营本部首席合伙人、CEO张海提交了一份《通过功能置换和内容注入盘活低效资源，促进存量土地高质量集约利用》的提案。张海在提案中指出，通过城市更新的方式盘活工业用地老旧厂房是目前可行路径。不过，在具体实践中，产权方和运营方关系梳理，更新改造的路径，规划设计条件确定等方面，仍存在需要破局的关键点。

根据上海市总体规划，至2035年有不少于200平方公里工业用地需通过功能转型、腾退实现减量化规模控制。

也就是说，未来十余年至少有200平方公里的工业用地需要转型升级。如何实现工业用地转型升级、优化用地结构将是城市更新的重要内容。但需要看到的是，这些工业用地的持有者大部分以国有企业为主。

张海举例指出，目前上海部分国企存量工业用地闲置，单个项目占地面积大，与城市界面和片区发展不相匹配。土地权属方缺乏盘活能力，受制于信息和流程限制，专业运营方难以介入，缺乏协同、高效、可跑通的更新模式。

对此，张海建议，可以遵循“政府统筹、市场运作”的原则，促进市场运营主体与市属国企和区属平台联动的更新模式，实现优势互补。国企作为项目物业产权方，承担“股东”和“房东”双重角色和功能；市场运营主体承担操盘职能，负责规划设计、报批报建、成本核算、工程建设、招商运营等日常管理工作；区属平台协助地区协调事务。这种三方合作、分工不分家的模式可以为项目推进提供组织保障，实现土地和建筑存量资源高效利用。

张海还建议，围绕城市更新，政府可以常设统筹机构，实行“一家牵头、并联审查”模式，解决政策落地的“最后一公里”问题。同时，可以建立全市统一的城市更新政策和指标目录，公示各类报批路径、交通停车指标、消防要求、业态调整等实施细则。

此外，工业存量用地的活化更新，需要促进低效空间向生产、生活、生态多功能复合转化。张海建议，针对存量工业用地、工业建筑更新改造，允许部分规划建设指标在一定合理范围内予以调整，根据现有场地建筑的实际情况和新注入的内容功能，对建筑结构改造、日照间距等要求进行适当调整。例如，大型工业厂房如需改建为办公或商业，应在确保安全的前提下允许增设采光中庭以满足正常的使用功能和日照需求。另外，不少存量资源周边配套缺乏，建议可以在项目改造和功能调整的同时，结合周边人口、交通、产业情况，对公共资源进行差异化配置，形成多层次的服务体系，激发地区活力。