“重建美好”与“阻挠议事”：就职一年，回望拜登政府立法议程

对于一个新就职的美国总统来说，往往存在几个得到关注格外多的时间节点：就任100天，第一次对国会两院全体的讲话，第一个独立日，第一个国情咨文，以及第一个中期选举。这些都是政治记者追踪、评价一位总统最重要的立法议程实行进度用的节点。这是因为尤其在当下十分极化的美国政治环境下，总统只在任期的前两年时间里才能借着胜选余温，拥有足够政治资本来通过最具野心的立法议程。

拜登在自己的第一场国会讲话中可以说列出了相当多的议题：遏制疫情，根除警暴，控枪，维护性少数青少年的平等权利……但民主党在参议院极其微弱的优势让他必须从中选择有限的几项在中期选举前推进。于是，在可行性、急迫性和自己竞选中对工薪阶层选民的承诺等多方面的考量下，拜登政府在第一年里主要专注的议程，是通过一系列基建、气候、医保、社会福利制度方面的支出和改革，让美国社会变得更加公平、更具可持续性。

拜登

悬置的“重建美好法案”

白宫和国会民主党人将这批立法分为两部分推进：其一是价值1.2万亿美元的基建法案，其中包含的事项有新建、修复道路与桥梁，扩建公共交通与铁路系统，提高宽带覆盖率，更换含铅自蓝水管道，并让基建系统对气候危机造成的自然灾害有更强适应性等。虽然阻挠民主党一切执政举措和反对政府支出都是今天共和党“优先级”极高的事项，但经济水平相对落后的红州往往急需联邦拨款改善落后的基建和其所带来的就业机会，因此，在长达数月的谈判后，这项法案在参议院得到了全体民主党成员和19名共和党参议员的支持并顺利通过。

这批立法的第二部分所面临的情况则复杂很多：它着重在于重建美国社会福利系统和推动美国碳排放的降低，并由拜登竞选过程中的口号之一而命名为“重建美好法案（Build Back Better Act）”，在最初设想中具有约3.5万亿美元的价格签；但不仅这个数字只是横跨十年的开支的总和，其中的项目也都是无数普通美国人所急需的。

比如其中一个主要目标就是增加对家庭与育儿的支持。截至目前，全世界只有包括美国在内的七个国家不要求雇主向员工提供带薪产假与病事假；在学前阶段的育儿方面，美国更是全方位落后于其他发达国家：美国父母平均需要将自己薪资的26%用于育儿，对于单亲父母来说这个比例更升至53%，而相比之下在同水平发达国家，由于公共财政在育儿方面的补贴和支出，父母平均只需要付出15%的收入，在丹麦，单亲父母的支出更是低至2%；这种区别让美国儿童学前阶段育儿服务（pre-K）覆盖率远低于发达国家平均水平，只有法国、挪威、意大利、日本甚至墨西哥等国的一半多；这不仅导致了美国较高的儿童贫困率，更是让很多女性需要在育儿和学业、职业前景间作出抉择，民主党参议员沃伦（Elizabeth Warren）在前年总统竞选过程中讲述的自己如何因为成为母亲却找不到自己能负担的育儿服务而险些断送职业生涯的故事，就让无数普通民众感到了共鸣，随后的新冠疫情更是暴露了这个问题的严重性。于是，“重建美好法案”的一个重要部分就是应对此类问题的“家庭政策（family policy）”：在全国层面提供带薪产假、病假；补贴六岁以下儿童的幼儿园、托儿所部分或全部费用，建立起一套普及全民的育儿系统（universal childcare）。而最重要、最能立竿见影地改善育儿家庭生活状况的一项政策，是所谓的“儿童税收抵免（Child Rax Credit，常简写为“CTC”）”，即通过抵免税收的方式向育儿家庭按月发放最高可达3600美元的现金补贴，这本是一项疫情期间的特殊救济政策，但鉴于其在减免儿童贫困方面的有效，将其延续为一种常态就成为了进步主义政治任务和活动人士的共识；同时，由于获得一般税收抵免类的福利的前提是有可以扣税的收入，因此往往无法被因失业等原因无收入或低收入等最需要救助的家庭享受到，此次法案中则特别将CTC的受益者扩大到了除极高收入者以外的全体家庭。据估计，单独这项政策的实施，就能让美国儿童贫困率降低19%。

“重建美好法案”的另一个关注重点是美国千疮百孔的医保系统。截至目前，美国是全世界唯一没有全民健保制度（universal healthcare）的发达国家，公立性质的医保项目只有约翰逊总统在职期间分别为老年人和低收入者建立的“联邦医疗保险（Medicare）”和“联邦医疗辅助（Medicaid）”，覆盖面极其有限，导致约9.7%的美国人不具备医疗保险（uninsured）；而许多人即便拥有保险，所能享受的最基本医疗服务也常常并不理想，不仅许多险种不负担如牙医等重要服务，许多人由于医保是由雇主代为购买的，一旦失业还会面临同时失去医保的危险，与社会保障制度的初衷完全背道而驰；而与许多同水平国家不同，美国政府没有任何调控、影响药物价格的权力，导致如胰岛素等特定人群必须药品的开销让许多病人难以负担......“重建美好法案”试图针对性解决其中一些问题：扩大“联邦医疗保险”的报销范围至包括助听器和居家护理并提高护理人员收入，让新生儿父母、更多低收入者等群体能被“联邦医疗辅助”覆盖，降低中产者投保价格，赋予联邦政府与药企谈判并影响特定药品价格的权力，让糖尿病患者的胰岛素支出不超过每月35美元等等。

气候变化当然也是美国急需应对的一项问题，尤其是当欧洲多国已制定实现碳中和的明确路线图、而美国却刚刚从特朗普时期的错误中转向并重归巴黎协定，去年一年里频繁的极端天气也让越来越多普通美国人体会到气候变化的真实影响。“重建美好法案”设想的应对措施中，包括了“清洁能源支付计划（clean energy payment program）”，即补贴已经向清洁能源、电力转向的设施，同时处罚拒绝在这方面做出任何进步的，很多专家对这项计划抱有厚望，认为这是美国能源结构从今天的60%化石能源向由清洁能源主导转向的重要推动力；法案还计划对油气储运过程中的甲烷排放收取费用；此外，法案中还包括许多对使用清洁能源、提高能源效率的业主的税收抵免，总价值为五千亿美元，约占整个法案的四分之一。

所以，鉴于上述种种措施的急迫性，法案横跨十年的3.5万亿美元价格签也就可以理解了；这些开销甚至已经具备清晰而合理的资金来源：近年里，最富有的美国人的缴税过少已经成为了让越来越多跨党派、阶层的美国人无法接受的问题，一个巨富所缴纳的联邦收入税额度，可能还不如一个工薪阶层职工。因此，向处于收入排行最高0.2%的人和跨国公司等加税，将是这些社会福利项目一个十分重要的资金来源。

党内保守派的反对

显而易见，“重建美好法案”试图解决的问题都是困扰着无数美国人日常生活甚至生计的，因此具有相当高的支持率，在将其中具体的项目解释清楚后得到的民调结果中尤其明显。但任何熟悉当下美国政治讨论的人都知道，一段时间以来与此相关的新闻中几乎没有任何乐观进展。这是由于民主党虽然在去年大选中赢得了国会两院的多数，但其优势是极其微弱的，在参议院只有一票之多，因此党内的团结就尤为重要。而这恰恰是此法案的支持者没能获得的：两名保守派民主党参议员对此的态度至今依然摇摆不定。

其中一位是来自亚利桑那州的克莉丝汀·希尼玛（Kyrsten Sinema）。她于2018年当选，是这个传统红州里20年内第一个当选的民主党参议员，这本身就是一个她将比她的民主党同事行事保守的标志。她对这项立法的反对首先缘于其“过高”的价格签，显然出自保守派近几十年里以反对政府支出为政策最优先考量的意识形态；而事实上，多名权威经济学家已经表明，与保守派的担忧相反，法案中支出带来的正面效应，不仅不会加深、反而会改善包括通胀在内的经济问题；她同时还反对以提高巨头公司税率作为提供支出来源。

但得到公众关注最多的，是另一位民主党保守参议员乔·曼钦（Joe Manchin）。和激进进步主义活动者出身、当选后为政治利益考量而向保守派转向的希尼玛不同，曼钦“独立”于民主党成员身份的保守意识形态一直是他引以为豪的鲜明个人色彩：他反对控枪，对扩大女性堕胎权持保留甚至反对态度，反对环保法规对企业的“制约”，多次阻挠LGBTQ群体平权运动的立法成果，且是唯一为特朗普极富争议性的最高法院提名人卡瓦诺投下赞成票的民主党参议员......他凭着这种“独立性”，在特朗普以40%优势轻松获胜的红州西弗吉尼亚成为唯一一位在州级大选中能够取胜的民主党政客。拜登就职以后第一个主要立法议程、即应对疫情的“美国救援方案法（American Rescue Plan Act）”时，就需要应对曼钦的种种阻挠；而“重建美好法案”这种进步主义色彩鲜明的社会福利制度改革，自然很难直接赢得他的支持。与希尼玛相同，他同样认为法案的总支出过高，并希望将这个数字减半至1.7万亿美元左右。这个要求给了民主党立法者两个选择：一是将其十年的有效期缩短至一半，二是将其中的具体项目缩减或删除。对此，民主党立法者大致选择了第一条道路，这很大程度上出自奥巴马医改的前车之鉴：它起初同样是在争议中艰难通过的，甚至为民主党在随后中期选举中的惨败有所“贡献”，但在随后的十年中美国民众逐渐体验到了它所带来的正面作用是多么不可或缺，这种公共意见压力不仅让共和党控制的国会无法如愿将其废除，更让民主党在2018年重新夺回众议院控制权——今天“重建美好法案”的立法者，也指望着享受到其全面福利的美国公众能在未来让立法机构在压力下将其续期下去，乃至最终成为美国社会福利系统的一个永久部分。但即便自己对支出数字的要求已经得到满足，曼钦依然并不买账，认为这是绕开他担忧的“把戏”。

他对法案中的数个具体项目也持保留意见。比如，他反对让降低儿童贫困率卓有成效的CTC被所有中低收入家庭享受到，而坚持在其中之少设定一个“工作要求（working requirement）”，将往往最需要救助的失业育儿家庭排除在外，因为他不希望将美国社会养成一种“理所当然不劳而获的心态（entitlement mentality）”。但政治作家贾马尔·布依（Jamelle Bouie）指出，“entitlement mentality”就是一个保守派炮制出来用于将政府建立的福利、补贴制度“给人机会”的本质曲解为“施舍、浪费税金”的概念，曾被用来反对如罗斯福新政等十分成功且必要的改革。曼钦所代表的西弗吉尼亚州，更是他这一论点虚伪的最佳证明：该州是全美贫困率最高的一个，同时面临着一场艾滋病疫情，大量基建设施也在受到气候变化的严重侵蚀；与此同时，他自己大量政治捐款和他家人赚得丰厚利润的煤矿业，却在连年稳定收到联邦政府的丰厚补贴。

而他与煤矿业的种种紧密联系远不仅展示了他反对普通民众享受补贴的虚伪，更影响了他的政策决策：他同时也反对“重建美好法案”中遏制气候变化的许多条款。煤炭是公认带来气候负面效应最为严重、因此最继续淘汰的能源，自然也就不会在确立的框架中有多么乐观的前景；因此，曼钦反对气候条款中能分别奖惩可再生或脏污化石能源使用者的“清洁能源支付计划”，他所给出的理由是“市场已经在无需调控的情况下有所作为”。但事实上，市场的转型速度远不足以达到遏制不可逆气候灾难的目标，在缺乏此类立法的情况下，美国将很难达到2050年实现全面碳中和这一已经落后于其他同水平发达国家的气候目标；更糟糕的是，美国在特朗普时期已经在气候议题方面失去了相当多的可信度，如果在如今以“美国归来”为承诺的总统任上依然无法做出切实可行的改变，那么美国日后将失去这方面任何可以在国际上敦促改变的道德权威。

但鉴于若希望通过此项法案，白宫除了获得曼钦和希尼玛两人的支持以外没有其他选项，因此近几个月内断断续续传出的谈判结果都是向两人要求的妥协，众议员11月通过版本的支出总额也已经降至更符合曼钦要求的2万亿美元。但12月中，在没有任何先兆或明确原因的情况下，曼钦在一场福克斯新闻台的采访中突然宣布自己彻底撤回对法案的支持。尽管随后的报道显示曼钦和白宫的相关沟通还在继续，因此这种宣告更像是一种谈判筹码，这样一个新闻周期下来，他可以说获得了把自己诸如削减或彻底废除CTC上的强硬立场坚持到底的更多筹码，“重建美好法案”这个许多民主党人最初预期里的一场干脆胜利，也将会在没有任何确定未来的情况下走进拜登任期的第二年。

改革“阻挠议事”机制

拜登竞选过程中相当一部分的承诺，可以用“恢复特朗普时代前的常态”来概括；将首当其冲的立法议程设定为改革社会福利的“黄油与面包（bread-and-butter issues）”式议题，好像也的确预示着关乎美国民主制度存亡的问题也已经随特朗普的离任而远去。但事实远非如此：在特朗普“大选舞弊”谎言的持续煽动下，迄今为止已经有近20个州制定了削弱选民投票权、干扰甚至作废选举结果认证正常流程的法律；2020人口普查结束后，许多州制出的选区划分地图也是高度“杰利蝾螈（gerrymanderred）”化的，即给予控制州议会的一党（绝大多数情况下是共和党）在日后选举中不公正的优势，从而让选举结果无法反映选民的真实意愿；“罗伊诉韦德（Roe v. Wade）”判例可能完全名存实亡的命运，让无数女性处于失去生育自主、身体控制权的边缘；以青少年为主的性少数群体，在新的一年里面对的环境可以预见地会更加危险，要对抗更多将自己排挤出公共空间的努力；回到华盛顿，最高法院、参议院等机构中的反民主因素，也让其越来越常处于胶着、瘫痪的功能失灵状态下，从“重建美好法案”的经历就可见一斑......但解决其中的任一事项，都需要白宫和国会的共同努力，而国会中的功能失灵却反过来阻碍了努力的发生，形成了一个恶性的闭环。

应对上述问题的法案其实都已经存在：“‘为民所享’法案（H. R. 1）”与“约翰·刘易斯投票权法案（H. R. 4）”致力于扩大投票权，“平等法案（H. R. 5）”致力于保护性少数群体的权利，对“1887选举计数法”的改革、从而保护投票结果认证过程的讨论也已经存在......但上述法案所面对的障碍都只比“重建美好法案”更大：因为参议院中存在所谓的“阻挠议事（filibuster）”机制，经过形式上的不断演变，在今天已经成为当任一参议员表示“阻挠”后，一档法案就需要60票而非半数51票才能通过，唯一的规则例外只存在于与联邦预算相关的法律，可以一年一度地使用一项名为“预算调节（budget reconciliation）”的程序只在51票简单多数的支持下通过——这也正是民主党为“重建美好法案”在没有共和党支持的情况下寻求的通过渠道；再加上参议院席位分配中长期以来存在的给予乡村面积大、人口密度低、白人居民比例多的州过高权重的问题，造成的结果就是白人保守派共和党基础选民在参议院拥有不成比例大的代表，也就从而让参议院可以忽视民意压力，对上述拥有广泛支持并极其重要的法案无动于衷。

在对此所有的改革可能中，改变“阻挠议事”制度是门槛最低的，只需要半数参议员支持即可，两党也在过去十年里也各自对此做出过局部性改变来降低对行政、司法分支职位提名人的确认门槛。由于“阻挠议事”规则的历史存在着浓重的种族主义色彩，其多次被白人至上主义政客用来阻挠民权法案的通过，在共和党已经失去任何执政诚意、党内挥之不去的特朗普主义已经对美国民主根基的各个层面造成威胁以后，全部或起码部分地废除阻挠议事的呼声也逐渐变成了民主党内部的一种主流意见。但不难预料，在民主党内，达到改革阻挠议事所需51票的最大阻力，依然来自曼钦和希尼玛两名参议员。他们给出的原因，除了当民主党在未来重回少数党位置时将无法使用这个工具，还有诸如“轻易改动参院规则、让法案可以在一个党派的认同下被通过，会扩大美国的极化和美国人民已有的裂痕”等政客拒绝改革时“模版”式的语言。很多人相信，希尼玛此举的动机依然是为了让自己能够在偏红的亚利桑那州继续当选，她甚至在华盛顿邮报上的一篇署名专栏里多少讲出了这个原因。

曼钦在此的动机同样更加复杂：他当然有更强保全自己政治生涯的动机，毕竟与已经出现转蓝趋势的亚利桑那不同（2020年大选中拜登与民主党参议员候选人马克·凯利相继当选），西弗吉尼亚是一个特朗普领先近40%的坚定红州，他也因为竞选中保持自己文化保守派身份的承诺才能得以获胜；但同时，他也是一个坚定的“制度主义者（institutionalist）”，即相信参议院特定传统议事规则的神圣性，在这方面深受他的前任兼政治导师罗伯特·伯德（Robert Byrd）影响，认为参议院应该通过维持传统的议事制度，来让其能继续成为一个通过两党合作才能获得立法成果的地方。但在伯德去世、曼钦接任这个参议员席位的2010年，也正是共和党开始像极端化转向的一个时间节点，均带浓重种族主义色彩的茶党运动和特朗普主义先后对共和党的完全占领，让其成为了一个放弃执政诚意、而专一以阻挠民主党执政成果为中心纲领的党派，就在曼钦就任前的不到20天，共和党参院领袖麦康奈尔直言称国会共和党人“最优先的任务就是不让奥巴马总统获得第二个任期”；统计也显示，从同一时代开始，使用“阻挠议事”让多数立法需要60票而非51票才能通过才开始真正成为“常态”。换句话说，曼钦理想中气氛理性、能跨越党派纷争达成共识的参议院图景，早已经不再具备成真的前提条件，“阻挠议事”的存在也就不在有发挥任何正面作用的可能。

事实上，另一位著名的参议院制度主义者，就是拜登本人；他也远超期待地实现了竞选时向中间派选民承诺的会试图努力寻求两党合作，在他就职后的第一个重要法案、应对疫情的“美国救援方案法”的立法过程中，他曾多次寻求与包括苏珊·柯林斯和米特·罗姆尼等人在内的共和党参议员合作，但在发现这些共和党内最为“温和”的成员都缺少合作诚意时，便适时在完成重要执政事项和保存某个本身问题重重的议会传统间选择了前者；但曼钦却直到现在还没有做出这种权衡：就是因为他执意要求民主党一定要有一部分以两党合作形式达成的立法，民主党人才将原计划中的一个法案拆分成了能被一部分共和党人接受的基建法案和只可能由民主党人支持的“重建美好法案”，因为除了不接受许多基本社会福利制度的建立以外，共和党内还不存在气候变化威胁人类生存这个共识，所以不仅不能接受和气候相关的支出、奖惩措施，还执意在法案中添加了促进某些化石能源、对解决气候危机完全无益的条款；因此，曼钦这种对“两党合作”不符合现实的执念，无疑已经制造了气候危机被继续忽视的可能增大的现实后果。

而虽然说服曼钦与希尼玛两人看清现实是一项极其让人沮丧的工作，但在改革“阻挠议事”从而完成其他重要事项方面民主党人并没有其他的可行途径，因此他们只能将希望寄托于两人能同意在特定重要议题上打破“阻挠议事”，比如在最为迫在眉睫地保护投票权上。但无论是面对1月6日国会山暴乱一周年纪念的余温，还是全国各地民权活动人士明显针对他们的呼吁，两人依然不为所动，就在近几天各自表示，自己虽然支持正在讨论中的投票权法案本身，但不支持为此一次性废除“阻挠议事”的门槛，关闭了其以现在的形式在近期通过的可能。

尾声

虽然几乎所有对拜登政府第一年立法议程的回望，几乎都和上文一样带有焦虑、悲观的情绪，但事实上，其中已经成功通过实施的部分并非是微不足道的。事实上，很多人将上文所提到的基建法案视为自艾森豪威尔总统1956年的高速公路法案以来最有野心的基建改革，同时是近几任总统都希望达成的目标，以至于在特朗普政府时期意在达成目标却最终没有实质动作的“基建周（infrastructure week）”已经被媒体形容成一个固定笑料（running gag）。

所以，一部分的问题可能出在期望与现实最大可能的落差之间：1月6日的国会山暴乱，整个国家的近一半依然被笼罩在所谓“选举舞弊存在”的谎言中，以及存在时间线更长的种种社会不公，让人们给期待中的拜登政府待做事项单上可以理解地填入了极多的内容，佐治亚州两位民主党人同时赢得各自的参议员席位作为一个对进步主义者意想不到的惊喜，让人们一下对这些事项的迅速实现拔高了不少预期；但同时，细想之后也很容易看出，这个仅有一票优势、还包含两位知名保守派民主党参议员的“多数”，注定是难以推进一些过于大胆的议程的，人们一方面需要看到这些主张的必要性，另一方面又不能讲它们的顺利推进视为会在拜登就职后理所当然发生的。

所以，在接下来距离中期选举不到一年的时间里，民主党人在推动重要议程时可能获得更多收获的方式，是适当少寄希望于这届国会的狭窄优势上：与曼钦和希尼玛继续协商来通过“重建美好法案”中最现实的部分，并将普通美国人能够从中感受到的福利和收获作为日后竞选中的“卖点”；在不放弃保护投票权、少数族裔民权等方面联邦层面努力的同时，也更关注州级、地方级基层公职的选举，因为他们往往有时能直接负责一个地区选举的组织，决定学校的历史课会不会遭到审查，或性少数青少年能否自由按照性别认知使用公共空间等等。毕竟，当所涉及的议题重要到关乎许许多多普通人的权利与生计、一个国家民主制度的存续时，为之付出的努力本就不应该仅以一任总统、一届国会的任期，仅以在华盛顿进行的谈判和妥协来作为衡量单位。