“稳”中求“进”：评2016年政商关系的大事与大势

新型政商关系的建构，就是要调整国家与市场、官员与企业家、政府与企业的关系，并不是一项孤立的局部举措，而是与其他改革一脉相承、互相融合。从政治的角度来看，“亲”和“清”成为对官员和企业家关系的新定位。从经济的角度来说，“稳”和“实”成为过去一年的关键词：“稳”指的是稳定市场预期、稳固阶层关系，“实”则指的是振兴实体经济、落实改革举措。2017年政商关系的主调不会偏离这个主线，在“稳”中求“进”。

我们可以看到，过去的一年里，以习近平同志为核心的党中央在构建新型政商关系、推进供给侧结构性改革、推进从严治党等方面做出了众多战略性的重大部署，给许多争议已久的理论和实际问题从顶层设计的角度定了调、布了局，很多举措将不仅仅关乎最近两三年的宏观经济形势和国家治理模式，而且将对中华民族的伟大复兴乃至人类文明共同体的命运产生历史性的影响。

以2016年和2017的“两会”为起止点，我们总结了2016年的政商关系大事。

一、总书记定调“亲-清”政商关系，供给侧结构性改革开局进入“施工高峰期”

2016年是定调建构新型政商关系的开局年。习近平总书记3月4日在看望参加政协十二届四次会议民建工商联委员时，用“亲”和“清”两个字为构建新型政商关系指明了方向。这是最高层首次就此做出明确表态，目的是直接打消民营企业家们对“懒政”的不满和对未来发展的担忧。事实上，整个2016年，如何稳定民营企业家的发展预期和市场信心，一直是建构新型政商关系的主线。

除了统战部门和工商联最为积极地应声而动之外，广东省是最早对建构新型政商关系做出反应的省份，广东省纪委、省监察厅很快出台了《关于推动构建新型政商关系的若干意见（试行）》，多个省份随后纷纷跟进；最高人民检察院则是最快对建构新型政商关系做出反应的国家机关，3月12日发布了《最高检关于充分发挥检察职能依法保障和促进非公有制经济健康发展的意见》，明确提出推动构建新型政商关系，要注意严格区分经济纠纷与经济犯罪的界限，经济活动中的不正之风与违法犯罪的边界，坚决防止把一般违法违纪、工作失误甚至改革创新视为犯罪。

2016年同样开局的，还有供给侧结构性改革。虽然这个横空出世的新概念诞生于2015年11月，但2016年供给侧结构性改革的落实真正迎来首考。简言之，供给侧结构性改革已经成为检验领导干部是否是改革的促进派、实干家的试金石，“不能因为包袱重而等待，不能因为困难多而不作为，不能因为有风险而躲避，不能因为有阵痛而不前”，在“当前和今后一个时期，是全面深化改革的‘施工高峰期’，是落实改革任务的攻坚期。”在这个过程中，构建新型政商关系与供给侧结构性改革的许多举措在逻辑上一脉相承，领导干部、企业主和专业技术人员则是这两项战略的三个关键少数。

二、反腐败利剑彰显，监察体制改革启动长远制度影响

2016年10月闭幕的十八届六中全会正式提出了“以习近平同志为核心的党中央”，号召坚定不移推进全面从严治党。在过去的一年里，正如中纪委十八届七次全会所说的那样，反腐败工作做到了减少存量、遏制增量，净化政治生态。一系列大案要案在2016年得到宣判（“严肃平稳做好涉及周永康、令计划案件人员处理工作”），红色通缉令头号嫌犯杨秀珠等重点人员缉拿归案，都是减少存量的重大标志性事件。

同样值得一提的标志性人物还有白恩培，他成为中共十八大后落马高官中，被判死刑缓期执行第一人，其量刑超过周永康、令计划、郭伯雄、万庆良的无期徒刑，从而刷新了中共十八大后落马高官领刑纪录。白恩培也是刑法修正案（九）实施近一年后，首个适用终身监禁的正部级落马高官。此外，白恩培被司法认定的2.4亿余元犯罪金额，同样成为已进入司法程序的落马高官之最。

在遏制增量方面，2016年内落马副部级以上的老虎26人，数量是近四年来最低。进去的除了“老虎”，还有那些“掮客生态圈”里的苍蝇们，而“特定关系人”这个并不常见的词也引发了严肃的法律讨论和不那么严肃的娱乐八卦。在打击商业腐败方面，虽然中央巡视组严厉抨击了国有企业的“寄生性家族式利益输送”和“近亲繁殖”，但被公开报道的民营和外资企业的商业腐败案件并不多，很多也没进入司法程序（比如百度前副总裁李明远）。作为“亮点”的处罚来自海外：摩根大通因为雇佣了不该被雇佣的国人触犯了美国的《反海外腐败法》在11月被罚2.64亿美元。

三、金融市场上演“捉妖记”，宝万之争戏剧落幕

要想读到比娱乐新闻还要“香艳”的新闻，选择关注金融市场恐怕是一个不错的选择。这里说的不是山西美女程明在朋友圈炫富引发“中晋系”垮台，也不是一家叫做“保利”的夜总会被查封，更不是那位被层层女保镖保护着的酒店寓翁。大众可以管中窥豹的途径主要还是来自监管层的公开发声和媒体的公开报道。证监会刘士余主席关于土豪、妖精、害人精的发言，不仅反映了他自己“眼界大开”的心路历程，而且也是金融乱象的折射。甚至最高层对此也颇为不满：据报道，李克强总理在国务院常务会议上就痛斥有“两面人”故意制造漏洞，导致资金非正常外流。

最大的一出戏依然是宝能与万科的争斗。尽管早在2016年3月就有媒体号称“大局已定”，最终的结局却一直拖沓到了2017年3月，而一旦真正“靴子”落地，却又是雷霆之势，出乎意料。王石笑到了最后，华润出局，姚振华成了被保监会禁业十年的野蛮人。顺便说一句，相对于万众瞩目的宝万之争，另外一则“低调”了许多的新闻同样信息满满：2017年2月20日，现役董事会已超龄服役超过680天的民生银行，在经历了安邦强势入股、高管涉案被查以及股东们在资本市场上抢夺筹码后，新一届民生银行董事会终于落定。

虽然一个个戏剧感强烈，但金融市场的这些好戏归根到底并不是娱乐新闻，高层和监管层的重话背后反映的是对中国经济“脱实向虚”的巨大担忧。麦肯锡7月发布的一份研究报告测算，中国金融行业的经济利润占到经济整体经济利润的超过80%，美国该比例仅为逾20%。有人认为中国金融已经脱离实体经济，自成一体。除了稳定汇率之外，调节金融资本和产业资产的尖锐冲突，已经成为中国经济能否返璞归真的最关键战役。

当然，过去的一年，金融市场并不都是乌烟瘴气。比如，民营银行交上第一年成绩单。它们的总规模不大，但在业务模式上的创新为银行业提供了探索和启示。

四、民间投资大幅下滑倒逼营商环境改善，海外投资喧闹叩问市场信心

2016年初最大的经济意外是民间投资的断崖式下跌。虽然从2012年起中国民间投资就连年下降，但2016年初的急转直下仍然让人觉得措手不及。高层高度重视，对促进民间投资展开专项督查。虽然有人敏锐地指出2016年开始的急速下跌的直接原因可能主要是统计指标内部的调整，但大多数人指出的“老病症”可能才是问题的病灶所在：政策制约、缺乏信心、实体回报率下滑、金融市场分流、政府投资的挤出效应等等。

就在民间投资增速断崖式下滑的同时，民营企业对外投资的增速出现跳升。例如，在进出口连续三年下滑的情况下，对外投资第一次超过了国内利用外资。到2016年第三季度，民营企业已第一次在交易额上赶超国企，占前三季度海外并购总交易额的一半。从交易数量上看，民营企业完成并购接近国有企业的5倍。

外热内冷的情势下，有关部门多管齐下试图阻止非理性的资金外流和异常投资，央行对海外购房的换汇也做了更加严格的规定，甚至今年“两会”上央行行长周小川说一些并购违背了产业政策。这些举措取得了一定的遏制效果；然而，真正要想让海外投资并购这朵“带刺的玫瑰”健康成长，关键还是要稳定市场的预期。在不少民间投资人与民营企业家的眼中，他们对市场制度逻辑是否在中国占据主导地位产生动摇，这引起他们的恐慌，遏制了他们的投资信心。预期管理不能仅仅靠舆论宣传，而是要靠实实在在的制度“补短板”。一些举措在朝着这个方面努力，比如重新讨论油气上游将向社会资本放开、首条民营资本控股的高铁PPP项目正式开工建设，都是值得期许的信号。

五、“死亡税率”引发企业税负之辩，降税减费成效迎大考

2016年由两位著名经济学家引发的产业政策的争辩，似乎并没有引发什么政策和公众反响。很显然，正如吴敬琏指出的那样，产业政策的研讨需要深化。真正引（tong）发（le）热（lou）议（zi）的，是天津大学教授李炜光提出的“死亡税率”，加上随后著名企业家曹德旺先生比较了在美投资税负，中国制造业的税负问题，一下子成为年底最为炙热的公共经济话题。甚至总理也在国务院常务会议上表示，要求算细账，尤其是降低企业的非税负担。2017年国务院将专门针对制造业税负开展督查。

非税负担确实是企业负担的重要构成。近几年非税收入的增速都远高于税收收入的增速，减费的关键还是政府如何自我削权。但企业的税收负担如何减轻，则考验更大的政治智慧。中央采取了一系列的举措：“阶段性提高财政赤字率”的对冲手段实施（2017年政府工作报告中指出2017年赤字率3%），为减税提供了弹药；2016年初降低社保费缴费率5个百分点，大约1200亿元左右；同时，被寄予厚望的营改增全面实施。很显然，解决企业负担重不仅仅是一个税负的问题，是综合负担的问题。不仅仅是降税，还必须要推动各个方面的体制改革。同样重要的还有企业要自强，提高企业的生产率和利润。

到2016年下半年，两个事件标志着财政战略又做出重大调整。一是7月中央政治局会议，正式明确要“降低宏观税负”。而在此之前，1994年分税制改革的目标是“提高税收收入或者财政收入占GDP的比重”，实际上就是要提高宏观税负；2013年提出“稳定宏观税负”。这份决议给多年来宏观税负是要稳定还是降低的争论一个明确的答案。第二个事件是一份关于调整中央与地方财政支出责任的文件，维持中央与地方财政收入格局大体不变，但中央政府上收地方政府支出责任。虽涉及重重利益，但中国的财税体制改革是中国走向治理能力和治理体系现代化必须迈过去的坎。

其实，企业税费负担这场舆情早在2016年初就已有端倪，只不过当时讨论的还是众多上市公司的市值不仅抵不上北上广的一套房，甚至也比不上“真人秀”上明星的片酬。如果放眼更长，降税减费的战略调整经历了一个曲折的过程；但更难的是落实。在国务院去年8月下发的《国务院关于印发降低实体经济企业成本工作方案的通知》里，企业成本划分成了六大块，分别是税费负担、融资成本、制度性交易成本、人工成本、能源成本、物流成本。同样是“降”，幅度却并不一样。税费、融资、人工、能源成本都是“合理”降低，而制度性交易成本和物流成本都是明显/大幅降低。这种差别的背后，既反映了稳健的政策诉求，同样也是当前政策环境结构性压力巨大的体现。

六、中央发文以发展的眼光看待 “原罪”，产权保护重塑民企安全感

商界传奇人物牟其中在2016年9月27日出狱了，引发了媒体的一片唏嘘。何谓“非法集资”与“正当融资”之间的模糊差别，曾让众多的企业家载了跟头。《物权法》虽已出台十年，但私有产权如何保护依然是一道政治题。2016年10月中央深改组审议通过了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，确定了当前民营企业家最关心的三个重大事项：第一，以发展眼光看待企业家“原罪”，妥善处理历史形成的产权案件。要区分“罪”与“非罪”。严格区分个人财产和企业法人财产，严格区分违法所得和合法财产，区分涉案人员个人财产和家庭成员财产。第二，完善平等保护产权的法律制度。加快推进民法典编纂工作，完善物权、合同、知识产权相关法律制度。2017年的全国人大会议即通过了《民法总则》，向民法典的编纂完成迈出了一大步。第三，明确政府招商不得以换届为由违约毁约。这一顶层设计方案的出台，被视为给保护民营企业家合法利益送上了“定心丸”。高层更是在会议上表示，新形势下，衡量执法办案水平高低，不仅要看是否依法查处违法犯罪行为，而且要看是否促进经济社会发展。这种表态的内容和力度都是前所未有的。

同样被分到“定心丸”的，还有知识分子群体。对政商关系来说，科技人员的成果如何在转化成生产力的同时又不“违纪”，一度成为一个巨大的困扰。2016年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅（下称“两办”）联合印发《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》，明确允许科研人员和教师到企业和其他科研机构、高校、社会组织等兼职并取得合法报酬，兼职取得的报酬原则上归个人，建立兼职获得股权及红利等收入的报告制度。除了“知识价值为导向的分配政策”外，习近平总书记在4月的一个座谈会上指出，各级领导干部要做知识分子的挚友、诤友：对来自知识分子的意见和批评，坚持不抓辫子、不扣帽子、不打棍子——也许我们可以将这称为一种“挚-诤”的政学关系。

七、新社会阶层人士迎来新“娘家”，社会组织成为调节政商关系新界面

中央统战部在7月正式组建了第八个职能局，全名叫“新的社会阶层人士工作局”。这是事隔11年之后，中央统战部再次设立新的正局级部门。简言之，官方界定的狭义的“新的社会阶层人士”包括4类人，就是私营企业和外资企业的管理技术人员、中介组织和社会组织从业人员、自由职业人员、新媒体从业人员。

新社会阶层人士单独成为统战的对象背后，反映了体制外社会群体力量的壮大。这些人并不都完全是“纯草根”人士，随着越来越多的技术官员离职，体制内人士成为体制外的新社会阶层人士。既微妙地打破过去的格局，也给政商平衡带来新挑战。

进入统战新视野，也意味着将这批人“组织起来”。事实上，体制外社会组织的蓬勃发展，正在改变传统的政商关系的中介地带。如果说，过去的体制内的社会组织还更多地带有“半政府组织”的色彩，甚至有时候扮演者“红顶中介”的角色的话，那么，体制外社会组织则给调节政商关系带来了新的想象。

它们的来源大体上有两类，一是“脱钩”的官方组织。民政部7月印发《全国性行业协会商会负责人任职管理办法（试行）》，规定全国性行业协会商会负责人不得由现职和不担任现职但未办理退（离）休手续的公务员兼任。两办8月发出的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，则在社会组织的直接登记、降低门槛、落实税收-人才体系、一业多会等诸多方面做出顶层设计。不过，工商联所属商会则明确表示了不脱钩，它们的改革会另行办法。二是“草根”的民间组织，它们的数量增长迅猛。此外，过去一年里有两部法律（规）值得重视：9月，《慈善法》正式实施，这也同时标志着民办非企业单位的名称终结，而开启了社会服务机构的新时代；4月通过的《境外非政府组织境内活动管理法》也已于2017年1月1日实施。

八、财政制度调节政商关系，跨越“中等收入陷阱”呼唤收入分配改革提速

政商关系的调整不仅需要安抚精英们（企业家）的信心，也要重新塑造国家与其他社会阶层的关系。中层干部、企业管理技术人员、知识分子这样的政商中间层对未来的信心直接影响到了供给侧改革的成败。中产阶层的上层开始投身海外置业，中下层忙着落实“改善需求”，一线城市的房地产火爆，三四线城市的“去库存”进展缓慢，终于在2017年初演变成更加严厉的“限购”出台。

限贷限购继续加码只是治标之策，关键还是长效机制。中央明确表示，跨越“中等收入陷阱”是供给侧结构性改革中一场输不起的战争。财政制度是调节政商关系的关键手段，推动公平正义的个税改革是重中之重。然而这场改革的步伐却远远赶不上火箭一样蹿升的房价。早在2016年3月，时任财政部部长楼继伟就表示个税改革方案已经上报国务院，可一直到2017年3月，新财长肖捷走马上任，这个方案依然未见出台。如果对照2016年的新闻，就会发现彼时“新体系下房贷利息、教育和抚养子女费用将可抵税”的思路已经成型；虽然个税改革需要“基础设施”的配套，可只听楼梯响，不见人下来的节奏，显然消磨了社会的耐心。

中央提出跨越中等收入陷阱的背后，是收入格局的变化。中国正在迈向人均GDP8000美元的大关，但2016年全国居民人均可支配收入增长速度（6.3%）第一次低于GDP的增长速度（6.7%），官方的收入基尼系数近（0.465）比2015年提高了0.003，这还没有考虑真正拉大差距的财产和隐性收入。对政商关系而言，投机性财富增长过快，不仅危害实体经济，而且腐蚀社会心态。新型政商关系要求打造一支更加清廉的公务员队伍，坦荡真诚地同民营企业接触交往，这不仅仅加大对“乱作为”的惩罚机制，更需要提供持续且有力的激励机制，否则不仅懒政惰政的问题不会真正得到解决，人才流失的问题也会加剧。

九、简政放权开啃“硬骨头”，市场监管体制改革暂别争议

工商部门在商事制度改革的第三年里继续交出了靓丽的成绩单，2016年全年平均每天新增企业4.51万户，基本赶上全国每天新增人口数（4.89万）。2016年5月的国务院常务会议确定持续推进商事制度改革的措施：一方面，扩大“三证合一”覆盖面，推进整合个体工商户的营业执照和税务登记证；另一方面，再整合社会保险和统计登记证，实现“五证合一、一照一码”。“五证合一”意味着牵涉到更多的部门利益的整合。要知道，还在三证合一的阶段，将工商、税务、质检的“三证三号”合并为“一证一号”，就被认为是商事制度改革中“最硬的骨头”之一。实际落实过程中，一些地方“三证合一”并不是“3-2=1”的模式操作，而是“3+1”，即把原来的营业执照、组织机构代码证、税务登记收回，换给企业一个新的营业执照号码。由于证照/账户涉及的政府部门和机构不愿意去统一数据库中调取企业的新营业执照号码，而是让企业重新跑一圈办理更新，对换证的老企业来说，把三证合一后所有配套手续办完确实是一场小型马拉松。

同样是市场监管部门，食药监管机构也面临一场“体制之战”；但与工商部门主要是要协调其他部门不同，食药部门的首要任务似乎是先保住自己：究竟是工商、质监、食药“三合一”还是独立设立食药监监管机构，成了一场博弈。这场博弈的结局在2016年似乎明朗了起来：张德江委员长在《食品安全法》调研时表态说，中央没有要求“一刀切”，地方食品安全监管机构调整模式的选择一定要从实际情况出发。这个表态以及食药总局领导后续的发言表明，在中央层面继续保留单设的食药监机构似乎已经定局（官方说辞叫“完善统一权威的食品药品监管机构”）。

十、新经济挑战老统计，政企合作开发大数据摸着石头过河

工商部门去年的一条“花边新闻”是由会烧红烧肉的田朴珺引爆的。一则“公司欠债204亿”的消息最终以“会计填错企业年报”结案，意外地让工商总局的企业异常名录的威力得到了一种宣传。在五证合一的背景下，2016年企业年报中增加社保和统计事项，也不由得让大数据开发者怦然心动。

数据同样要变的还有新经济。12月提请人大常委会初审的《电子商务法草案》，为个人开网店需不需要工商登记这个老问题提供了一个原则性的答案。虽然这项法案在最终表决通过前可能还会综合各方意见，但电子商务经营主体原则上应该办理工商登记应该是大势所趋。这也意味着市场主体数量在统计上会有一个显著的增长。国家统计局的高官甚至表态，传统的统计调查方法难以完整采集生产数据，数字化经济下的新商业模式造成了GDP规模的漏统和增速低估。国家正在制定新经济增加值核算方法，研究建立新经济统计指标体系。

事实上，2016年3月通过的《十三五纲要》中20次提到“大数据”，并提出要让大数据作为基础性战略资源，助力产业转型升级和社会治理创新。许多地方政府都急切希望将手中的数据，转化成吸引投资、激发创业的资源，但在没有具体的政策、法规的背景下，各级政府与企业如何共同开发放数据资源仍然缺乏明确的“方法论”。这方面既有成功的范例，也有失败的教训。尤其值得关注的是，2016年1月初，一些药企状告食药总局与阿里健康合作，强推电子监管码，引发广泛关注，并最终促使食药总局在2月宣布暂停全面执行电子监管，并在4月禁止指定企业提供强制追溯服务。可以说，如何开放大数据，政府仍然需要与企业共同探讨、实验、总结。