追问环境监测数据造假：为何法律强硬而案件偏少？

环境监测数据是环境保护综合决策的生命线，监测数据弄虚作假是一种严重的环境违法行为，当前我国在不断加大对此类违法行为的打击力度。新的“两高”环境污染犯罪司法解释实施后，当事人监测数据弄虚作假至少将承担5方面法律责任。

然而，越来越严厉的处罚手段下，监测数据弄虚作假行为为什么没有得到有效遏制呢？

笔者观察，目前阶段，关于监测数据造假执法中，追究地方政府的行政处分尚处于探索阶段；法院判决的刑事案件、民事侵权非常稀少；行政处罚和拘留在某些地方虽有实施，但在整个行政处罚案件和公安部门行政拘留的案件总数中，占比还是偏低，这形成了法律法规强硬而案件偏少的强烈反差。

更值得反思的是，当前为数不多的数据弄虚作假案件，也主要针对的是污染源自动监控的，并没有纯粹的企事业单位环境监测数据造假的情形。

笔者归纳了以下几方面原因。

一是存在监管空白点。

查处数据弄虚作假行为究竟由环保部门的哪个内设机构来执行，细究起来是有些模糊的。监测部门虽有行政执法权，但很少去查；所属的监测站，只能作为技术支撑单位，不能单独行使执法权。监察部门目前仅对自动监控设施进行检查和处罚，对其他数据的造假行为基本没有涉及，而且也不知道怎么去查。其他部门或单位更不会去查处。导致存在较为严重的监管空白点。

二是没有具体的处罚金额规定。

即使发现违法行为，也不知道处罚多少数额，无形中增加了处罚难度。

按照《环境保护法》第六十三条规定，篡改、伪造监测数据等逃避监管的方式违法排放污染物的，首先要依照有关法律法规规定予以处罚，然后再将案件移送公安机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。

但问题是，有关法律法规规定又在哪里？目前能找到接近的只有《水污染防治法》第七十条，不过其规定的情形是接受监督检查时弄虚作假，而非数据弄虚作假。

相反，同属《环境保护法》第六十三条规定的暗管、渗井等违法行为则有明确的处罚条款和数额。

如《水污染防治法》第七十五条规定，私设暗管的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令限期拆除，处两万元以上十万元以下的罚款；逾期不拆除的，强制拆除，所需费用由违法者承担，处十万元以上五十万元以下的罚款；私设暗管或者有其他严重情节的，县级以上地方人民政府环境保护主管部门可以提请县级以上地方人民政府责令停产整顿。

三是缺乏调查取证等执法规范。

如果执法人员发现企业存在监测数据弄虚作假行为，如何调查、取证等，并没有统一的规范文书。

包括如何制作现场笔录、询问笔录、监察笔录、影像资料等；违法行为发生后，如何立案？如何对违法行为制作《行政处罚事先告知书》《行政处罚决定书》等；如果涉及刑事犯罪或拘留的，移交司法机关时，应当提供什么移送材料清单等，都需要统一规范。

四是证据要求的差异导致移送难。

对数据弄虚作假行为的行政执法和刑事司法都离不开证据证明，而且对原始数据的举证责任可能都在环保行政机关。

虽然行政执法与刑事司法对于证据的总体要求是一致的，但在质量、要件等方面还是存在一定的差异，因此，案件事实所要达到的证明程度，即证明标准也相应地有很大差别。

具体来说，刑事等措施因对当事人产生人身自由等影响，其主观是故意，还是过失等，对其所承担的责任影响很大。行政执法只要证明事实存在，行为人主观上的故意和过失就显得不那么重要，只要客观上实施了违法行为，有相关证据证明，就可以对其实施行政处罚，有时不必过细地研究这一违法行为是故意还是过失。

由于证据等要求的差异性，有时行政执法部门移送的相关案件材料并不能完全满足公安、法院等部门对证据的要求，导致有些案件难以立案查处。

五是刑事追究的范围相对狭窄。

2013年“两高”环境污染犯罪司法解释对数据弄虚作假没有作出规定，2016年新的司法解释增加了相应的条款：重点排污单位篡改、伪造自动监测数据或者干扰自动监测设施，排放化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等污染物的，还以破坏计算机信息系统罪论处。

虽然新的解释新增了自动监测数据造假入刑，但真要追究刑事责任必须满足以下3个前提条件：

首先是限于重点排污单位。重点排污单位名单由地方环保部门每年定期公布。不过在一个地方这样的企业数量不会太多，如果不是重点排污单位，还不能适用这个条款，这导致大量的小型企业游离于监管之外。

其次是限于自动监测。如果企业没有自动监控装置，或规模较小不适宜安装，或采用手工监测等情形，就不算此范围。

第三是限于化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等4类传统污染物。

如此一来，真正能追究刑事责任的企业估计实际数量不会太多，大量的企业会游离于规则之外，打击力度会打折扣。

六是行政处罚与拘留没能有效衔接。

前面谈到，数据弄虚作假可能会承担多种法律责任，因此，同样的违法行为也就可能会承担不同的法律责任。环境执法部门应当认真分析每一种弄虚作假行为，研究其违反哪个条款，承担什么样责任。

但现在，我们对每种弄虚作假的违法行为所追究的处罚、拘留、民事责任和刑事责任等界线还比较模糊。

同时，行政执法和刑事司法本身也存在着明显区别。虽然行政执法可以对拒不改正的违法企业实施按日计罚等措施，这本身已经是对违法行为给予的最严厉制裁。但刑事司法是由司法机关实施，可以限制人身自由，产生的社会效应大为不同，更具威慑力。因此，对违法行为的轻重判定，需要行政处罚与拘留的有效衔接。

总之，严厉打击数据弄虚作假行为，需要加强环境监测执法队伍建设，明确执法责任，规范执法文书，提高证据的可靠性，加强与司法部门有效衔接，力争在较短时间内扭转监测数据造假的局面。

作者单位：江苏省环保厅法规处

（原标题为《数据造假：为何法律强硬而案件偏少？ 》）