中国法治政府发展报告：检察机关行政公益诉讼须立法赋权

 检察机关参与行政公益诉讼的合法性再度引发关注。4月8日，由中国政法大学法治政府研究院组织编写、社科文献出版社出版的法治政府蓝皮书之《中国法治政府发展报告（2016）》在京发布。

“检察机关没有法律依据进行行政公益诉讼，难免会被指责权利滥用。”蓝皮书建议，检察机关行政公益诉讼从试点走向常规，必须立法赋权。

澎湃新闻观察到，根据《行政诉讼法》规定，能对行政机关的违法行为提起诉讼的主体并未包括检察机关。《行政诉讼法》第93条规定的检察机关对于行政机关的法律监督也仅仅停留在以抗诉以及检察建议形式纠正行政机关违法行使职权或不作为。

蓝皮书指出，检察机关参与行政公益诉讼的合法性是构建行政公益诉讼制度的基础，立法的缺位一直困惑着检察机关：一方面，检察机关不能对行政机关侵害公共利益的行为无动于衷；另一方面，尽管宪法原则性规定人民检察院是法律监督机关，但民诉、行诉等诉讼中没有具体可操作的规则，检察机关提起行政公益诉讼的法律依据匮乏。

“检察机关提起行政公益诉讼的依据来源于《宪法》、《人民检察院组织法》、《授权决定》、《试点方案》和《实施办法》等，其合法性毋庸置疑，但其权威性和明确性稍显不足。”蓝皮书引述了武汉大学法学院教授秦前红的分析：一方面，《宪法》、《人民检察院组织法》虽然规定了检察机关作为国家法律监督机关的性质，但没有明确说明检察机关可以作为原告参与行政公益诉讼，也没有明确其在公益诉讼中处于何种地位。另一方面，《授权决定》、《试点方案》和《实施办法》虽然明确检察机关可以参与行政公益诉讼，并规定可相关权限和诉讼请求，但严格意义上全国人大的决定和最高检的规定都不是法律，其位阶过低、权威性不足，缺乏权威法律赋予检察机关提请行政公益诉讼的权力，存在立法休眠、司法躁动的趋势。

“检察机关没有法律依据进行行政公益诉讼，难免会被指责权利滥用。”蓝皮书认为，使行政公益诉讼从试点走向常规，必须以立法形式为检察机关提起行政公益诉讼赋权，“可在《行政诉讼法》或司法解释中明确规定检察机关作为公共利益代表人的行政公益诉权，为纠正行政机关不作为或乱作为奠定制度基础。 ”

除此之外，行政公益诉讼中并未规定检察机关如何承担败诉后果，这一问题也被指“不合理”。

澎湃新闻注意到，《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第51条对检察机关提起抗诉是否合法规定了较为严格的审查，以防止检察机关滥用抗诉权、对法院采取“抗诉攻势”，影响法院的正常工作秩序。

“目前正在实施的行政公益诉讼各项规定均未指出检察机关承担的败诉后果，从诉权的平等性和诉讼的完整性来看是不合理的。”蓝皮书指出，在检察机关试点行政公益诉讼已作出判决的案件中，检方无一例外都胜诉，“从诉讼理论看，检察机关提起行政公益诉讼也需承担败诉风险，检察机关参与公益诉讼也不例外。”