央行研究局局长徐忠：刘士余为何痛批“纸面”上的公司治理

【导读】“我曾经把上市公司比作项链上的珍珠，珍珠是美好的象征。遗憾的是，鱼目混珠的也有之，有的成了市场乱象的制造者。”上周末，面对上百家公司高管，证监会主席刘士余发出了语重心长的警示。他指出，目前有许多上市公司治理仅仅是“纸面上的”。

2016年以来，上市公司暴露出一系列问题，监管层在对具体案件具体处理的同时，也在酝酿从制度和规则上完善监管机制。在这场中国上市公司协会第二届会员代表大会上，刘士余再次突出强调了上市公司要重视公司治理，并提出了具体的规范性要求。

根据刘士余的最新表态，上市公司未来须在三个方面着重完善公司治理机制。

一是要突出董监高的权、利、责，“不能搞坏了一个公司，再换一个公司继续做董监高”，刘士余强调。

二是要突出强调加强上市公司党的建设。

三是提高股权关系透明度。刘士余认为，上市公司的股权层级不能太复杂，决策链条不能太长，否则就会为内幕交易、利益输送、抽逃资本提供可乘之机。

而放眼全局，需要完善公司治理机制的绝非只有上市企业。中国金融四十人论坛（CF40）成员、央行研究局局长徐忠在其最新文章中深入剖析了国内企业在公司治理方面存在的问题，并提出了具体的完善建议。徐忠认为，完善公司治理是实现国家治理体系现代化的微观基础，中国承诺接受《G20/OECD公司治理原则》是提高公司治理的重要契机。 

正视金融风险背后的公司治理缺陷

近期，恒丰银行、辉山乳业和山东连环债务风险接连爆发，虽然具体形式各有不同，但商业银行等相关金融机构公司治理虚化、出资人缺位、内部制衡失效、风险控制缺失却是共性问题。

恒丰银行变相挪用银行资金用于股权控制的做法、辉山乳业涉事金融机构麻木不仁的风险控制、山东连环债务风险背后互保联保模式暴露出的内控和监管形式化，不仅反映了出资人缺位导致侵犯出资人权益、内部人控制和内部制衡缺失等严重的公司治理缺陷，也透露了中国金融机构监管存在信息披露不足、监管缺失等外部监管问题，更深层次地反映了从计划经济向社会主义市场经济转型过程中，带有封建地盘色彩的行业或地方主管模式、并以行政管理代替公司治理的痼疾，与习近平总书记倡导的建立现代国家治理体系方向背道而驰。

从全局看，近期系列风险案例既非孤例，也绝非金融领域独有问题，而是在中国经济转型过程中，微观企业主体普遍存在重大公司治理缺陷的典型反映。

公司治理是国家治理体系微观层面的重要组成部分，是以公司治理为核心的现代企业制度的建立和完善，更是国家现代化进程的重要推动力量。正如党的十八届三中全会所指出的，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”

公司治理包括公司股东、董事会、管理层及其他利益相关方（stakeholders）的相互关系，也涉及公司如何设定和实现运营目标，以及如何监测公司经营表现等结构化安排。良好的公司治理在微观层面可提供有效的激励和监督机制；在宏观层面可增强投资者信心，激活投资，促进资本市场持续稳定健康发展，为经济长期可持续增长提供支持。

从中国的实践看，自从党的十五届四中全会将公司治理概念正式写进党和国家重要文件以来，尤其是在国有企业改革和国有银行改造上市过程中，相关制度和政策不断完善，以“三会一层”（股东大会、董事会、监事会和高级管理层）为核心的公司治理框架已基本形成，但重形式、轻实质，形似而神不至的问题仍然十分突出——国有企业和金融机构公司治理结构出资人缺位，导致侵犯出资人权益的问题普遍存在。

在当前中国经济持续下行、转型升级压力骤增的关键时期，坚持以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度的前提下，提高公司治理标准、深化公司治理改革、完善现代企业制度，是深化国有资本管理、维护市场秩序、促进经济转型、提高经营效率的关键环节，也是防范和化解金融领域风险、实现经济持续健康发展的制度性保障。

全面落实《G20/OECD公司治理原则》

目前，国际上权威的关于公司治理的规范性文件是2015年11月G20安塔利亚峰会核准的《G20/OECD公司治理原则》（下称《原则》）。《原则》强调了“公司治理框架应有助于提升市场的透明度和公平性，提高资源配置效率，应符合法治精神，并促进有效监管”。

该《原则》于1999年由经合组织（OECD）首次发布并于2004年完成首次修订。2013年10月，OECD又对公司治理原则进一步修订——要求G20成员国和OECD成员国以同等权利参与。作为G20成员国，中国已承诺接受该《原则》，意味着中国的公司治理将与全球高标准接轨。该《原则》不具有约束力，不对各国立法作出详细规定，而是力求确定各种目标，并提出实现这些目标的各种手段；其目标在于为政策制定者和市场参与者提供一个可靠但灵活的参考，供其制定各自的公司治理框架。

历史上，中国没有接受《OECD公司治理原则》（1999、2004）；中国国内的一些监管机构虽制定了一些公司治理原则或指引，但有出于部门利益之嫌。在很长一段时间内，很多人对公司治理的概念不清；而快速增长的中国经济，一定程度上掩盖了公司治理存在的缺陷。近年来，随着经济下行，公司治理的问题开始“水落石出”、逐步暴露。总之，中国的公司治理有很大的改进和提升空间，中国承诺接受《原则》是提高公司治理的重要契机，也是深化改革和建立现代国家治理体系的基石。

坚持加强党的领导与完善公司治理的统一

在中国，要完善公司治理，必须厘清几个认识误区。

首先，加强党的领导与完善公司治理并不矛盾。若将两者对立，落实党的领导就是一句空话；可以探索通过董事会党组加强党的领导并解决所有者缺位问题，达到两者的统一。一是党通过公司董事会党组实现对国企重大决策和管理层任命的控制力。党章明确规定，党代表中国最广大人民的根本利益，其内涵理应不排除党代表人民管理国企的所有权，党通过所有权管国企具有合理性和可操作性，党可代表多数股权支配董事会决议。二是成立公司经营层面和面向基层干部、员工的党委，发挥党组织的政治核心作用。但是，党管国企主要体现在管理董事会干部，对公司经营层高管、甚至部门中层，没有必要“一竿子插到底”。

其次，如果片面地认为必须国有企业50%以上股权控制在中央或地方财政管理部门手里，才能做大做强国企，而不重视完善国企的公司治理，将与做大做强国有企业的愿望背道而驰。中央巡视组公布的众多案例表明，存在重大公司治理缺陷的国有企业，往往会造成国有资产的重大损失。在很多市场竞争较充分的行业，以做大做强国企为名，大量运用公共财政资源而不注重公司治理，只会浪费公共资源；相反，如果把做大做强国企的着力点放在完善公司治理、相对控股，同样能实现做大做强国企的战略目标，并可腾出更多的公共财政资源用于民生短板。

再次，坚持公有制主体地位与完善公司治理并不矛盾。在社会主义市场经济条件下，不断探索创新有效实现公有制多样化的微观治理形式，在坚持加强党的领导的前提下推动公有制繁荣发展，一种可考虑的改革方式是，实现由传统集中管理的国有制形式向国家控股形式的转变，实现由“管企业”向“管资本”的转变。坚持加强党的领导，既可通过企业董事会党组实现，也可考虑在加强控股公司层面党的领导的同时，下属企业中党的领导主要通过控股公司在股东大会和董事会中的影响力和控制力来实现。此外，公有制可探索多种形式，如社保养老基金、增加对国有企业的持股比例、完善类似基金制的公有制形式，可更好地在社会主义市场经济条件下坚持公有制主体地位。

做实出资人的地位和权利

目前国有企业公司治理的最大弱点是所有者缺位、股东权利虚置，容易形成内部人控制，侵犯出资人权益。在链条复杂的授权体系下，虽然国家或政府（财政）作为大股东客观存在，但在公司日常管理经营中，缺乏人格化代表行使其股东权利，难以起到监督和制衡作用，国有股东的权利事实上缺乏有效保护。而政府部门在挑选国企董事长人选时，考虑的多是忠诚度，并非从代表国有股东利益等公司治理角度考虑。

从恒丰银行案例看，至2015年年末，第一大股东为国有独资企业，持股19.4%，第二大股东为外资银行，持股12.4%，第三大股东持股11.01%。从相关资料看，恒丰银行管理层涉嫌利用银行资金和资管计划改变股权结构，以达到变相控股的目的——在这一过程中，大股东并未发挥在公司治理中的应有作用。

实践效果证明，以中央汇金为代表的控股公司模式在国有商业银行改革初期，对完善国有银行公司治理发挥了积极作用——通过银行董事会结构多元化，提高董事会专业性，提升了银行的公司治理水平。当然，其制度安排也存在一定缺陷——制约了控股公司在公司治理中的积极作用。

中央汇金不具有对国有商业银行高管人才的任免权，只部分承担了国有出资人的权利，对银行高级管理层的约束是非刚性的，不能从根本上解决国有资本所有人缺位的问题。此外，2007年通过股权置换后，中央汇金名义上持有股权，实际上承担债务，国有商业银行的国有股权不再是事实上的真金白银——为了保证每年偿还特别国债的利息，要求国有商业银行每年固定的分红回报，必然对国有商业银行“水多了加面、面多了加水”的行为睁一只眼闭一只眼，弱化了中央汇金作为国有出资人的作用。

加强企业内部治理，做实制衡机制

公司治理框架中应确保“三会一层”的相互制衡作用。鉴于在瞬息万变的市场中管理企业事务的复杂性，股东不应被期望承担管理企业事务的责任；董事会在公司治理中应该摆在更加重要的位置上，企业战略和运营的责任主要由董事会及其选择、激励和必要时可以更换的管理团队负责，同时要对董事会、董事长的权力进行有效监督。

国际实践中，董事会下设战略、审计、提名、薪酬与考核等专业委员会，既能弥补董事会专业性不足、作为会议体制难以履行日常监督职能等内在缺陷，又能防止权力滥用、更好发挥独立董事作用、实现更好的内部制衡。

在中国的实践中，很多企业也建立了“三会一层”的治理结构，董事会下设专业委员会，已初步搭建起现代公司治理的架构，但在内容和质量上存在明显的不足。一些企业“三会一层”之间的边界不清晰：有些董事会下面设置经营管理部门，自然难以发挥董事会对高级管理层的监督和制衡作用；一些企业董事会专业委员会的专业性和独立性不足，有名无实、流于形式，无法实现提高董事会决策能力和治理绩效的目的。尤其是近年来很多部门和政府机构以加强党的领导的名义，使得“三会”进一步失去了相互制衡的作用，变成了所谓的一、二、三把手排序，成为没有制衡的董事长一言堂。这在恒丰银行的内部组织结构中有明显体现：从相关资料看，人、财、物、风险均由董事会（董事长）决定；截至2015年年底，恒丰银行第一大股东和第二大股东均只派出了非执行董事，没有发挥大股东制衡内部人控制的作用。

因此，应要明确加强股东在公司治理中的制衡和监督作用，尤其要解决国企中存在的无人代表股东的现象；要进一步完善党对国企的领导，建立完善的符合公司治理原则的内部组织结构，使企业行为更加符合《公司法》和公司治理原则；要更新观念，不论什么企业，要求下级服从上级，这不是公司治理中的相互制衡；要厘清“三会一层”的边界和责任，发挥股东大会对公司重大事务的最终裁决作用以及对董事会、高管层的监督作用，完善董事会对企业的战略指导和对管理层的有效监督；要建立和完善董事会专委会制度，并建立健全独立董事“发声”制度和违规处罚制度。

加强和完善信息披露制度

公司治理框架应确保及时准确地披露公司所有重要事务，包括财务状况、经营绩效、所有权等。健全的信息披露制度能够推动企业的真正透明，这是市场化公司监管的关键特征，也是股东得以在知情基础上行使股东权利的核心，《原则》将此列入六大核心原则之一。

经验表明，信息披露也是影响公司行为、保护投资者的强大工具，一个健全的信息披露制度有助于资本市场吸引资本和保持信心；但在现实中，出于多种考虑，常常出现企业控制权匿名转移行为。从恒丰银行事件看，部分高管出于获得控制权的目的，在通过各种途径持有公司股份时，并没有对资金来源等相关信息进行披露，甚至试图通过建立复杂的股权控制结构掩盖高管控股的真实意图。

因此，应当加强和完善信息披露范围，包括公司的财务和经营状况，主要股东和实际控制人，董事会成员和高级管理层的薪酬，董事会成员相关信息及其独立性、关联交易，员工和其他利益相关者的问题。

此外，要加强和完善信息披露质量。使用高质量的会计和披露标准以提高报告的相关性、可靠性和可比性；聘请独立、称职的外部审计机构提供高质量的审计服务；加强信息传播渠道建设，以使用户平等、及时和低成本地获取相关信息。

建立有效的监管制度

金融监管等外部治理是金融机构公司治理的重要内容。《原则》指出，要实现有效的公司治理，必须存在健全的法律、监管和制度框架，符合法治原则，透明和可执行。不同管理机构之间应明确划分监督和执行责任，并保证监管和执行部门有适当的权利，以专业、客观的态度履行职责。

从中国的实践看，金融监管等外部治理的市场化改革还没有完全到位，监管与发展职能不分，很多时候行使的是行业主管部门的职能，着眼点往往是如何“管企业”，而不是考虑如何完善企业的公司治理。近年来，金融机构监管部门在机构准入和风险处置过程中，频繁派人出任被监管机构的高管，导致监管部门和被监管机构人事关系复杂，既影响监管的独立性，又干扰了金融机构人事制度改革。同时，监管部门还制度化派员列席金融机构股东大会、董事会和监事会等内部会议并发表意见，影响董监事履职，干涉金融机构自主经营。监管部门与股东单位存在管理界限不清的问题，使得金融机构同一事项要面临多个“婆婆”不一致的要求，有时导致金融机构无所适从，甚至导致资本约束等监管要求流于形式。

外部治理机制不完善导致内部治理缺陷，不是金融领域独有的问题。国企改革没有到位，国企（包括大型银行和地方银行）的董事长变成了类似任职制的政府官员，这种官本位使其更加关注短期业绩，不关注企业的可持续发展，不重视风险控制，从而导致企业杠杆率大幅攀升、僵尸企业僵而不死、过剩产能退而不出、海外投资盲目扩张，进而导致结构性矛盾进一步固化，资源错配程度加深，部分领域的潜在风险加速集聚。从这个意义上讲，以完善公司治理为突破口，是加快推进结构转型、保持国民经济持续健康发展的重要基础。

建立有效的监管制度，首先要厘清外部治理与内部治理的边界，包括金融监管在内的外部治理机制不应直接涉入公司内部治理的领域。

其次是监管部门应为金融机构建立完善稳健的公司治理架构提供指导，定期评估公司治理政策、措施和执行情况，并要求金融机构对实质性缺陷采取有效措施和手段。

最后，加强事前风险监测和事中风险管控，对公司治理缺陷明显的金融机构可能出现的风险“看得见、管得住”，守住不发生系统性风险的底线。

（原文标题《央行研究局徐忠为你深度解读：刘士余为何痛批“纸面”上的公司治理？》，经授权转载。）