中国改革报告:改革总体设计基本形成,大量方案在探索中

澎湃新闻记者 康宁

2017-04-11 11:47 来源:澎湃新闻

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【编者按
4月7日,深圳创新发展研究院在北京发布了主题为“完善总体设计,寻求改革突破”的《2016中国改革报告》。报告称,2016年中国改革总体设计已经基本形成,在个别领域取得了突破。特别是,高压反腐成绩显著,全面从严治党取得了阶段性成果。供给侧改革积极进展,经济体制改革重点领域面临突破。但在2016年的改革中,虽然国企改革全面展开,但尚未取得突破性进展,金融体制改革进展缓慢,金融系统性风险加大,行政审批制度改革成效并不理想。
报告中指出,由于中央部署的改革举措数量多、涉及面广、难度大、要求时间紧等客观原因,加上这几年形成的干部普遍不作为现象,地方、部门对改革的落实缺乏内在的动力。2016年,在改革中中央各部门之间不协调、扯皮、争权的现象并不少见,地方尤其是基层干部中对改革疲于应付成为较普遍现象,以会议落实会议、以文件落实文件在相当多地方已成常态。
报告认为,2017年将是中国改革关键的一年。现在,改革工作进入了攻坚期,面临着重点突破的临界点,处于不进则退的相持状态。

以下是澎湃新闻(www.thepaper.cn)对深圳创新发展研究院发布的《2016中国改革报告》内容的摘录:
2016年中国改革的总体评估
一批重点领域的重大改革方案陆续出台,四梁八柱性质的改革总体设计基本形成,全面深化改革的顶层设计更趋完善。2016年党中央和国务院在十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的意见》确立的顶层设计框架内,针对几年来全面深化改革的基础和实际需要,在政治、经济、社会、生态等领域,陆续出台了一系列重大改革方案。
这些重大改革方案一方面使顶层设计的一些原则、目标、要求得以落实,使改革的总体设计更加完善,另一方面也为全面深化改革的实践提供了更全面、系统的建设方案和施工图方案,并通过这些改革方案的逐步贯彻实施、落地生根,为确定四梁八柱性质的改革主体框架打下了基础。
目前,改革的落实机制基本形成,地方等待的被动局面有所改善,但相当多的地方以文件贯彻文件的现象仍比较普遍,离改革举措真正落地生根的要求还有相当距离。经过三年多的改革设计和试点,2016年进入全面深化改革的施工高峰期,已出台的改革举措大多进入了落实阶段。针对前两年相当多的地方和部门对改革处于观望等待的消极被动局面,为了真正落实好已部署的改革任务,中央把改革的落实机制作为全面深化改革的一项重要内容,建立了抓主体责任、抓督办协调、抓督查落实、抓改革成效、抓巩固成果的改革落实机制,要求各地、各部门对中央通过的改革方案,不管有多大困难,都要坚定不移抓落实。并从干部问责的角度,提出“改革者上,不改革者下”的用人导向,应该说中央抓改革落实的力度在改革开放三十多年来是空前的,并取得了一定的效果。
在中央的强力高压推动下,地方和部门承受了很大的政治压力和工作压力,前两年对改革被动应付的局面开始扭转,对中央部署的难度不是太大的改革开始推动,尤其是随着反腐败斗争取得压倒性胜利和党风的好转,在党建、机关作风方面的改革以及一些有利于经济增长和改善民生领域的改革举措基本得到落实,个别改革取得了突破,得到了社会的认同。但是由于中央部署的改革举措数量多、涉及面广、难度大、要求时间紧等客观原因,加上这几年形成的干部普遍不作为现象,地方、部门对改革的落实缺乏内在的动力,在改革中中央各部门之间不协调、扯皮、争权的现象并不少见,地方尤其是基层干部中对改革疲于应付成为较普遍现象,以会议落实会议、以文件落实文件在相当多地方已成常态,社会大众对改革的期待和关注的程度大大下降,某些媒体发布的所谓公众对改革的评价在调查方式上存在重大纰漏,所以得出的结论并不符合实际。因此中央确定的改革落实机制还需要进一步完善,才能使改革真正落地。
现在,个别领域的改革取得了突破,但绝大多数改革仍在突破途中,改革任务完成的程度离中央的要求还有相当大的差距。2016年全面深化改革过程中,在改革设计的突破方面,中央制定的改革方案的内容基本上都在若干方面进行了突破,改革设计的主体框架基本确立。在改革落实的突破方面,个别领域的改革,如党建、反腐败斗争、政府审批制度改革、生态保护等取得了突破性进展。绝大多数的改革正在落实过程中,处于有待突破的状况。在改革效果的突破阶段,由于改革效果的显现有一个社会检验的过程,因此经济、文化、社会、生态等领域改革的社会效果还有待于检验。
从改革目标和任务完成的程度来看,中央出台的几百项全面深化改革举措大体上分为以下五种情况:
一是少数中央确定的改革方案基本得到落实,并取得重要突破,在社会上获得良好的反映。其中党的建设在制度创新上取得了重要突破,并基本得到落实,党风党建工作得到了社会的认同。反腐败廉政建设,已经从治标迈向治本,从抓个案、打老虎进入制度建设、机制创新的阶段。在经济领域,国务院出台的有关简政放权、促进经济稳定增长的一些改革措施,已基本得到落实,发挥了对经济稳增长的积极作用。社会领域中脱贫攻坚责任制的改革,生态领域中生态补偿机制的改革,对外开放体系建设中自贸区的改革等,完成情况都比较好。
二是少数中央决定的改革取得了重要进展,基本上完成了年度改革计划。比如在供给侧结构性改革方面,钢铁、煤炭完成了去产能的年度计划,在政府的审批制度改革,尤其是在国务院确定的各部委减少审批项目方面,司法领域中的司法责任制改革、法院检察院管理体制改革,生态领域的环境保护督察改革、党政干部生态环境损害责任追究办法改革,社会领域的户籍改革等,不少项目都取得了一些进展,并按照改革的总路线图、时间表有序推进。
三是大量的改革方案仍处在试点、探索之中,还在寻求突破。比如经济领域的国企改革、垄断行业改革,国家监察体制改革,农村土地制度改革,社会领域的医疗卫生体制改革,司法领域的以审判为中心的刑事诉讼制度改革,生态领域的自然资源产权制度改革、省级空间规划试点改革等等。
四是部分改革在艰难推进,改革还处于相持状态。比如经济体制改革方面,以市场在资源配置中起决定作用的政府职能转变还没有取得实质进展,促进民间投资为重点的投融资体制改革还没有见到社会成效。产业发展改革方面,尚未建立统一开放竞争有序的市场体系,垄断行业的改革并没有真正启动。国企改革虽然已开展十多项试点,但就整体而言,国企的改革并没有实质性进展。中央确定的推进价格机制的改革进展有限,离原定的2020年市场决定价格机制基本完成的目标相差甚远。社会领域中卫生体制、教育体制、分配体制等改革没有取得实质性进展。生态领域的环境治理、自然资源产权资产制度改革的效果尚未显现。司法体制改革中以司法责任制为核心的基础性改革成效有限,远未达到预期。文化领域的体制改革乏善可陈,相当部分的改革集中在文化部门的日常工作改善优化上,尚未触及和破解深层次的矛盾。
五是少数改革还基本停留在文件上,没有真正落地。中央近几年出台的一些重要改革,或是由于出台时间短,还来不及落实,或是责任不明确,没有主体去推动,或是由于改革细则未出台,改革没有办法落实,或是由于部门之间协调扯皮,或是由于地方没有改革动力等,这些改革仍然基本停留在文件上、号召上,没有真正落实,更没有见到明显的成效。比如经济领域的重要改革《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》《关于推进中央企业结构调整与重组的指导意见》,社会领域改革中《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》《关于激发重点群体活力带动城乡居民增收的实施意见》,司法体制改革中司法职业保障的改革等。
除了上述五种情况外,在2016年改革实践中,由于多种原因改革也出现个别失误或偏差,比如在以供给侧改革为主线重点推进“三去一降一补”中,在去房地产库存初期采取了全国统一的政策和措施,放开了少数特大城市对房地产市场需求调控的措施,引起了深圳等特大城市房价的暴涨,并带动一批二三线城市房价过快上涨,对房地产市场的稳定发展产生了负面影响。在去杠杆方面,虽然2016年企业负债率比上年降低了0.4个百分点,但整个社会的杠杆率不仅没有降低,反而提高了8个百分点,达到218%,资产泡沫、金融风险有所增加。
不同领域改革的社会效果不平衡,不同群体对改革的获得感差别很大。经过几年的改革,在党中央和国务院的高度重视和强力推动下,总的来说,全面深化改革的社会效果已经显现,人民群众已经是改革的受益者。但是不同领域改革的社会成效很不平衡,党风建设、廉政建设、机关作风等方面改革,社会效果突出,得到广大群众的高度认可。
经济领域的改革,对近期经济的稳定增长,尤其是对2016年实现6.7%的GDP增长起了明显的即期效应,有助于使经济增速下滑趋缓,但对长远的经济发展和经济增长方式的转变所发挥的作用还有待于观察,个别措施可能会对经济增长方式的转变带来负面影响。社会领域包括教育、卫生、分配等方面的改革普遍没有得到社会的认同。对司法领域的改革成效,社会普遍抱有复杂心理,一方面为中央对围绕司法公平进行的改革,对一些冤假错案的纠正感到欣慰,另一方面又对社会上还存在的大量司法不公现象尤其是对雷洋案的处理感到忧虑。生态领域改革的成效,政府有关部门公布的数字与人民群众的感觉差异很大。从政府公布的数字来看,2016年空气质量指标、水质指标、土壤污染状况调查数字等都有所改善,但多次全国大范围严重的灰霾侵袭和各地发生的环境污染与环境安全事故,使广大群众对生态领域改革的效果表示怀疑。文化领域改革的社会效果,社会反映普遍不强。
从群众的切身感受来看,不同群体的改革获得感也差别很大,农民是全面深化改革的主要受益群体,无论是带有长远意义的制度改革,如土地制度改革、集体产权制度改革,还是近期政策性调整,比如农村医疗保险体制改革、教育城乡一体化改革等,都受到农民的欢迎,使农民获得了实实在在的利益。农民工也是全面深化改革尤其是社会改革的受益群体,包括户籍改革、安排一亿非户籍人口在城市落户等举措,为农民工带来了良好的预期。
党政机关干部、公务员群体一方面因党风廉政建设带来好风气而感到轻松,另一方面也因考核机制、问责机制的加强而感到压力和紧张。在“关后门”“堵侧门”的同时,“开前门”做得不够,公务员的待遇实际上在下降,这也影响了公务员对改革的评价和获得感,不作为现象比较普遍。国有企业领导人和高级管理人员因薪酬改革而降低了实际收入,其推动国企改革的积极性受到影响,骨干流失现象严重。
民营企业家既因中央出台产权保护意见、建立公平竞争环境、鼓励民营资本投资等改革举措而增加信心和安全感,也因现实中中央的改革措施不落地、经济增长放慢、经营成本增长、经营困难而感到彷徨,其中不少移居海外,或转移资产,或到境外寻求发展机会等等。总的说来,广大群众对改革的获得感仍显不足,对改革的期待和热情有所降低。
当前中国全面深化改革形势的分析判断
中国的改革进程将随着2017年十九大的召开进入新的阶段。在即将进入2017年十九大中国改革新阶段的节点上,把握好中国改革的未来趋势至关重要。当前中国的改革呈现出以下三个基本特点:
第一,中国的全面深化改革进入了不进则退、没有退路的相持状态。
十八大以来,在以习近平为核心的党中央领导下,我国的全面深化改革取得了巨大成就和阶段性成果。但与此同时,中国的改革从总体格局上讲,还处于不进则退的相持状态,主要表现在三个方面:
1.中国的改革在完成顶层设计、施工图设计后,目前正处于全面落实的施工高峰期,几百项重大改革全面铺开,其中虽然部分改革举措得到了落实,并取得了阶段性成果,但绝大多数的改革项目尚在落实中,改革的任务非常繁重,从施工进度来看,很多并没有达到进度目标。虽然中央强化了落实机制,但由于大部分党政官员缺乏20世纪80年代官员的改革锐气,除了口头上、形式上的政治表态外,改革实际工作中不作为成为普遍现象,以会议落实会议、以文件落实文件成为改革工作的常态,而且处于自我评估、孤芳自赏的麻木陶醉之中。
2.十八届三中全会中央出台全面深化改革的顶层设计后,社会广大群众对新时期全面深化改革热情很高,抱有极大的期待,对改革带来的获得感预期也很高,但经过几年的实践,虽然改革也取得了进展,人民群众也分享了部分改革带来的成果,但总的说来,由于大部分改革举措尚处于落实之中,一些领域的重大改革还没有取得重大突破,广大群众对改革的获得感不强,社会上蔓延着对全面深化改革的悲观情绪,对改革的信心有所降低,对改革的前景表示担忧。
3.全面深化改革中,虽然有少数领域的改革取得了突破,但对经济、社会、政治、生态等大多数领域而言,大量的改革举措到了突破的重要节点,在未来几年如果稍微松懈和动摇,重点领域、关键环节的改革就难以取得实质性突破,不仅不能实现改革的预期目标,而且会使经济、政治、社会、生态等领域的矛盾日益突出,未来改革的难度越来越大。从一定意义上讲,相当一部分改革已经到了没有退路、背水一战的境地。
第二,以供给侧结构性改革为主线的经济体制改革进入了最困难的时期,稳增长与调结构的矛盾日益突出。
根据中央有关会议精神,2017年经济工作的总方针是“稳中求进”,保持国民经济持续稳定的增长。同时,2017年全面深化改革的主线仍然是供给侧结构性改革,因此2017年中国的经济发展和改革仍要面临着稳增长和调结构的双重任务和艰难选择。
首先,2017年经济增长下行的趋势恐怕难以改变。保持经济增长的难度更大,对调结构、促改革的制约也会日益增大。中国经济当前面临着一系列严重挑战,包括实体经济仍然未见起色,资金“脱实向虚”趋势未变,因实体经济投资回报率下降,加上一二线楼市泡沫增大,大量的资金停留在金融体系自我循环,高杠杆带来的金融系统风险加大。
其次,近些年刺激经济增长的宏观需求管理政策已经达到风险区。根据有关研究,积极的财政政策已经导致政府的赤字率达到3%,超过国际警戒线,稳健的货币政策已经使中国的杠杆率达到260%,成为国际杠杆率最高的少数国家之一,资产荒现象越来越严重。高倍杠杆下的投资政策,刺激了投资周期长、资金需求量大、经济效益相对低的基础设施投资,可能会产生新的产能过剩、新型城镇化进展迟缓、部分地区发展失速等问题。
再次,保增长和调结构、促改革、转方式的矛盾达到难以调和的局面。由于长期纠结和徘徊在这一对矛盾之中,我国既没有走出经济增长下行的轨道,也没有实质转变经济增长的方式,更没有在一些重大领域的改革中取得实质性的突破。中国经济进入新常态,增长速度连续9年下降,原因是多方面的,但最根本的原因是以“政府主导、投资拉动、国企垄断”为特征的不可持续的经济增长方式。这种增长方式与“发挥市场配置资源的决定性作用”的市场经济的内在要求是相悖的,与共享共富的人民群众的追求是不相适应的。
第三,全面深化改革已经到了重点突破的临界点。
我们应当看到,一方面中国的改革处于相持状态,供给侧结构性改革到了最困难的时期;另一方面,从改革的全局和过程来看,全面深化改革经过前4年的努力,在取得阶段性成果的基础上,已经到了重点突破,带动全局,取得决定性胜利的临界点,已经具备了进行全面深化改革,在关键领域、重点环节取得突破的条件、基础和大环境。
首先,改革的执行力有望进一步加强。十八届六中全会确定了习近平同志在党内的核心地位,十九大前后一大批具有“政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识”的同志进入省市和中央各部门的重要领导岗位。以习近平同志为核心的党中央的权威进一步加强,为确保中央政令畅通打下坚实的政治基础。
其次,全面深化改革受利益集团的掣肘相对减少。经过十八大后反腐败斗争和党建工作的加强,反腐败斗争已取得压倒性、决定性胜利,党内大批腐败分子被清除,十九大后阻碍改革的特殊利益集团的影响力将大大减弱。同时,随着从严治党,加强党的建设尤其是领导干部管理体制的改革,党内风气得到好转,一大批政治忠诚、比较廉洁自律的同志走上各级领导岗位,也减少了改革推进过程中的阻力。从中央的工作精力和重点来看,随着党风廉政建设取得重大突破,中央领导的注意力可以由反腐败、党内建设更多的转向经济和改革工作,中央对改革领导的重点可以从出台方案、部署落实转向集中精力抓关键环节改革的突破。
再次,改革的大方向已经明确。我们认为,2017年乃至十九大后中央和各级党政领导的工作精力和重点,不再是研究改革方案、出台改革举措,而是围绕贯彻落实中出现的问题,围绕全面深化改革中的关键领域和重点环节,特别是国企、财政、金融、土地、城镇化、社会保障、生态文明、对外开放等基础性重大改革领域,重点突破、攻克难关,使新时期全面深化改革取得决定性胜利。
最后,改革具备了重点突破的工作条件和基础。经过几年的努力,全面深化改革的顶层设计和方案设计已经基本完成,实现改革重点突破的工作条件和基础已经基本具备。在现有党的集中体制下,只要按照以习近平同志为核心的党中央的要求,各级党政一把手切实负起责任,把改革放在突出位置,亲自抓、带头抓,重要改革亲自部署,重大方案亲自把关,关键环节亲自协调,落实情况亲自督查,实现改革措施的落地生根,重点改革实现突破是完全有可能的。
综上所述,纵观2017年我国发展和改革的全局,发展进入了新阶段,改革进入了攻坚期,新时期全面深化改革既到了最困难的时期,又面临着重点突破的临界点,处于不进则退的相持状态。
责任编辑:田春玲澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 改革报告,改革进程

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