商业大亨组成的白宫“创新办”能否破官僚逻辑？制度化是关键

白宫首席战略师班农被“请”出了国家安全委员会，而特朗普总统的女儿和女婿在白宫都找到了很好的位置，尤其是女婿库什纳，俨然已经成为特朗普内阁最具有权势之人。特朗普授权库什纳组建一个新的“美国创新办公室”，着眼于对美国政府的改革。照此情势，库什纳的“创新办”有可能成为白宫行政机构中最“受宠”的部门。

这样一个办公室很容易让人想起中国古代的尚书省——最初由皇帝近侍组成以制衡外朝、缺乏法定地位、存废无常，最终却演变为常设机构。当然，这要取决于库什纳能不能将“创新办”制度化，还要看特朗普对这一机构的信任能够持续多久。但就目前来看，特朗普更多是将这一办公室作为改革的“尖兵”，担负着特殊的使命。

特朗普求政绩的“杀手锏”

特朗普当选为总统，是个意外，而他组建自己的班底的时候，似乎也非常任性，直言要排干华盛顿的“政治沼泽地”，不愿意跟华盛顿政治圈的建制派扯上太大的关系。但问题也随之而来，单单是白宫的班底在过去不到三个月时间里就出现了各种问题。

先是国家安全事务助理迈克尔·弗林上任仅仅24天就辞职了，最近在新任国家安全事务助理麦克马斯特的调整下，班农也退出国安会，参谋长联席会议主席和国家情报总监则重新恢复在国安会的常任席位。

弗林出局了，按照白宫官员的说辞，原本为了监督弗林而进入国安会的班农，现在完成了任务也“功成身退”了。特朗普的白宫是不是要回到建制派的轨道上呢？未必如此，到目前为止，特朗普还没有取得任何实际性的政绩，“创新办”可能是特朗普的“杀手锏”。

当特朗普把女儿和女婿都安排在白宫的高位的时候，白宫的权力的性质似乎在悄然发生变化，特朗普的“自己人”的范围进一步压缩到“自家人”。虽然遭到很多质疑，但是库什纳还是承担了越来越多的责任，而且目前为止干得似乎还不错，对墨西哥、中国、伊拉克的外交活动中都有他的身影。4月3日，库什纳以“高级顾问”的身份代表特朗普与参谋长联席会议主席邓福德一起去了伊拉克，这样的顾问，只能说是总统的心腹。翁婿之间的关系堪比当年尼克松与基辛格，这样的组合其实暗含着“反官僚主义”的意思。

特朗普是带着雄心壮志来到白宫的，要让美国“再次伟大”起来，问题的关键是要实现这样的目标，现有的机构和人事似乎不足以支撑。迈克尔·弗林算是“自己人”，但却让特朗普丢了脸。特朗普如今看来更加仰仗“自家人”，而且女婿库什纳和特朗普一样，都是商人，都对官僚政治不感冒。库什纳在商界也是名人，他招募到创新办的人基本都是商业大亨，如果创新办能承担越来越多的政府功能，那么可以说，商人总统特朗普组建了一个“商人政府”。创新办如果能够制度化，无疑会成为特朗普非常重要的遗产。

由此看来，“创新办公室”算是特朗普进行改革的顾问团，虽是草创，但是目标高远，旨在改变美国政府的运行的逻辑，让美国政府像私营企业一样运转，为自己的客户，也就是美国公民带来更好的服务和政府效率。

创新办能成为第二个“参联会”吗？

但一项设想或者使命要成为制度并不是一件容易的事情，需要足够长的时间，及认识和利益的沉淀才能成为一种制度。白宫的权力是不断增强的，但是很多时候都是通过法律的形式加以规定，最终成为制度的重要组成部分。比较典型的是参谋长联席会议这种制度，在太平洋战争爆发后为了满足战争需求而创设，最终在1947年获得法定地位。

库什纳的创新办公室会不会成为这样的机构呢？就目前来看，还不具备这样的条件。

特朗普上任之后政绩寥寥，支持率也创历史新低。但是改革的迫切性与战争的威胁不可同日而语。特朗普自己身处白宫、两党以及三权制衡的博弈之中，加上创新办负责人是特朗普的女婿，要获得政治支持，并不是容易的事情。创新办由库什纳组建，是特朗普权力的延伸，但特朗普本人都要面临着方方面面的压力，创新办更免不了越来越多的质疑。一旦创新办卷入到特朗普与两党的政治博弈之中，要想实现制度化就更没有时间和空间。

库什纳是创新办的负责人，他能够招募到多少“全职”职员，如果仅仅依靠一些商业大亨的临时撑场面，创新办可能更像是个俱乐部。除此之外，创新办需要吸纳现有的白宫的机构，比如内阁大员，若能如此，也可以像1993年克林顿组建的国家经济委员会，虽然没有像国家安全委员会那样得到法律的授权，但依然实现了制度化，成为重要的咨询机构。

当特朗普宣布成立创新办的时候，也许并没有考虑到它未来是什么样的，在给《华盛顿邮报》的一份声明中，他说，美国政府已经“淤肿”，妨碍了政府的运转，要改变政府的运转状态，这也是成立创新办的初衷。

问题在于，白宫终归不是特朗普大厦，在那里，特朗普可以一言九鼎，库什纳在自己的企业也可以做到这一点。当库什纳以“高级顾问”身份不断扩张自己的职责的时候，创新办是不是也沦为库什纳众多职责的一部分呢？如此，创新办基本没有机会实现制度化，可能只是库什纳在白宫的一间办公室而已。

（作者系吉林大学公共外交学院副教授）