德国大选背后的社会福利之争

2017年德国大选杀出了一匹黑马——从未在德国本土政坛活跃、此前担任欧洲议会会长、来自社会民主党（SPD）的候选人舒尔茨（Martin Schulz）。根据德国电视一台ARD的民调，舒尔茨所在的SPD今年二月份的支持率首次超过现任总理默克尔（Angela Merkel）所在的Union——基督教民主联盟CDU和基督教社会联盟CSU的联合，一度高达50%。不过，根据ARD最新民调，SPD的支持率有所下降，但仍与Union不相上下；如果德国可以直接选总理，45%的受访者选择舒尔茨，比选择默克尔的多了9%，这是SPD十年来获得支持率的最高水平。

作为德国第二大党，SPD在过去十多年支持率一直低靡，其中的原因根据德国《明镜周刊》的调查问卷，30%的人认为这与“2010议程”有关。2003年，时任德国总理、SPD党领导人施罗德（Gerhard Schroeder）出台的社会福利政策——“2010议程”（Agenda 2010）有直接关系，而舒尔茨现在之所以意外获得如此高的支持率，也与他主张修改“2010议程”有关。

“2010议程”是一个综合性改革计划，包括劳动力市场、社会保险、医疗保险、养老保险多种社会福利政策，其中最主要和最受争议的部分是对待失业人员的补助政策等社会保险制度。文本将重点介绍“2010议程”规定的社会保险制度，从而分析这项议程背后涉及的社会保障和公平问题是如何在14年后的今天仍然左右德国大选的。

何谓“2010议程”

2003年，德国国内生产总值萎缩，退休金以及医保入不敷出，当时的失业率高达11.3%，总人数约460万。3月14日，施罗德在联邦议会上发言称，将削减国家福利，促进个人的责任意识，国家提供条件增加就业岗位，促进结合强制（Foerdern und Fordern）使有工作能力的个人出去工作，最终要让德国重返欧洲经济与社会发展的领头羊地位。于是，施罗德将“2010议程”提交给了议院各党团。尽管施罗德的演讲和他的“2010议程”一直被来自反对党CDU的默克尔打断并抗议，但当默克尔2005年当选总理后，她表达了对施罗德勇气的钦佩并表示仍会继续实行“2010议程”。

在“2010议程”实施之前，德国的失业人员一般可以领取前工资60%的“失业金”（Arbeitslosengeld），55岁以上失业者可以领取此“失业金”直到退休（德国平均退休年龄为63岁）。此外，一般失业者在领取失业金的期限之后还可以继续长期领取“失业救济”（Arbeitslosenhilfe）。在2003年德国实施“2010议程”之后，失业者无论之前交了多久的失业保险，原则上只能最多领取12个月的、前工资60%的失业金，即“一类失业金”（Arbeitslosengeld I），55岁以上失业者可以延长至18个月。在失业金一类到期之后，原本的长期“失业救济”被完全取消，取而代之的“二类失业金”（Arbeitslosengeld II），即著名的“哈尔茨四”（HartzIV）。“二类失业金”不再同失业前的工资挂钩，而是只能保障最基本的生活所需，“按需发放”每人每月382欧元和房屋补贴（一般在德国正常生活每月需要600欧元左右，一个三口之家一般在1200欧元左右）。“哈尔茨四”的领取也规定了严格条件，被救济者不能拥有超过一定界限的财产，而且必须公布包括家庭存款以及未成年子女存款在内的财产状况。

“哈尔茨四”之所以规定较低金额的生活补助，是为了促使失业者尽快再就业。“2010议程”规定，对于领取“哈尔茨四”的失业者来说，所有合法的工作都是合理的，失业者不得以工资低、不感兴趣、地点偏远等理由拒绝劳动局（Bundesagentur fuer Arbeit）介绍的工作。谁拒绝安排的合理工作，就要做好接受“制裁”的准备。失业者一旦拒绝，他所获得的“哈尔茨四”就会连续三个月减少30%。

如何看待“2010议程”

在“2010议程”出台14年后的今天，人们对这项议程的评价仍然褒贬不一。在国际上，它往往因其对德国经济的刺激而备受推崇，尤其是国内学者认为这是施罗德政府的一项壮举；而在德国本土，“2010议程”却一直因为经济的高增长背后带来的社会公平问题而备受诟病，这个层面是国内学者很少提及、国内舆论很少了解的。

第一，虽然德国经济的确在2003之后的十年中得到快速发展，稳居欧洲第一，但这其中“2010议程”起到多大作用，一直在德国本土舆论中争议不断。例如，英国《金融时报》驻德国首席经济顾问托马斯•弗里克（Thomas Fricke）指出，“2010议程”虽然活跃了劳动力市场，但出于对“哈尔茨四”的恐惧，很多人选择了缩紧消费，从而降低了德国国内需求。另外，在国家层面，“2010议程”的初衷是节省公共开支，但在议程实施的最初两年，国家社会保障支出由2003的3800万欧元增加至4400万欧元。

第二，虽然“2010议程”使得在劳动力市场上，人们的工作机会增大，就业人数增加，失业率降低（2017年的失业率为6.3％，是2003年的一半），但这期间带来的社会公平问题一直是该议程最受人指责的地方。德国《明镜》周刊的一则民调显示，至今仍有约43%的受访者对这一失业救助方案持保留甚至反对意见，并认为当年触动整个社会福利体系根基的改革拉大了贫富差距；而根据德国电视一台的民调，分别有42%和69%的受访者认为德国领取“哈尔茨四”的失业人员或者弱势群体应该得到更公平的对待，有65%的人认为应该延长“一类失业金”的领取期限。

首先，虽然在“2010议程”的规定下，大量新增劳动岗位被创造，但这些岗位多存在于低端行业，并且多为有期限的合同工或者短时工，一时间达到总岗位的20%之多。为了规范和缓解短时雇佣制下劳动者的权益，2015年德国政府引进了最低工资制，规定短时雇佣下每小时

工资不得低于8.5欧元，这一最低工资标准在2017年增长到8.84欧元每小时。即使这样，很多人仍然无法完全依靠短时工作的工资维持基本生活，据德国电视一台ARD数据，到2013年仍有约140万德国人在打短期工的同时，领取一定金额的“哈尔茨四”。德国联邦劳动局举了一个例子：在“2010议程”以前，一个父母双方都失业的三口之家能够领取的失业金金额为1700欧元，现在假如父亲一人出去找一份短时工，按照最新最低工资标准，他每月很可能的收入为税前1600欧元，还没有之前不工作时的收入多。

其次，“2010议程”实施的14年间，德国的失业人口虽然减半，但减少的多为长期失业者，即失业超过一年 、领取“哈尔茨四”的失业者。如上文所说的，失业超过一年，“一类失业金”自动变为“二类失业金”，即“哈尔茨四”，不仅领取的金额变少，劳动局还会不断介绍工作，不接受就会面临缩减失业金的处境，这都使失业者不得不面临着“被迫工作”的境遇。

说到这里，读者可能会不理解德国人抵制“2010议程”的逻辑，可能会有这样的疑虑：既然有工作能力，就不能指望用别人交的税养活自己，国家推出政策，缩减救济，还把工作介绍上门，这难道不好吗？

这其实是文化和工作伦理上的认知差异。我们不能拿中国的生存环境做对比，认为德国失业者不知足，德国现行的社会保障水平是德国社会一步步博弈和争取的结果，要在德国自身的语境中分析它的合理性。一般来讲，在德国获得一份新工作的流程比国内复杂很多，所需时间更长，而且招聘的灵活度更低。比如，德国中学老师的录用统一由当地联邦州的教育处一年进行两次招聘，而不是由学校自主挑选优秀人才，有些时候一个州的全部中学只录用几名新老师，试想，该州所有大学中学教育专业的应届毕业生能够顺利当上中学老师的又有几个呢？另外，德国的失业者并不是人们传统印象中没有一技之长的所谓社会闲散人员，很多是受过高等教育、有着极强专业背景和工作能力的人，他们也会因为暂时没有合适的工作机会而去申请失业金，在期限超过一年以后就要被迫接受劳动局介绍的工作，这些工作往往为低技术含量的岗位，例如电话接线员、流水线上包装工人等，很有可能一个失业的前大学数学系助教被安排在亚马逊仓库的流水线上包装图书，一个建筑师变成工地工人。所以，“被迫工作”不仅是长期失业者的担心，也是很多德国中产会面临的焦虑。

不得不承认，确实有些失业者是以“懒汉”的形象出现在公共视野中的，但这并不能确证很多精英中产阶层的逻辑，即失业者就是loser，“你穷就是因为你不努力”。我们不能在任何一个社会，抛开一个人的成长经历、教育背景和时代经济环境下这样冷漠的判断。正是考虑到这点，德国社会现行的各种对失业者的金钱救济、住房补助甚至心理辅导都是长期真正发挥作用的，而不是把社会制度、经济环境和个人因素等综合作用的结果全部由社会中的每一个个体来承担。

早在14年前，由于“2010议程”引起的重大争议，不仅造成了SPD党内部分裂，也使施罗德政府不得不提前开启大选。施罗德所领导的社民党被严词指责背弃了“社会公平”这个传统的核心价值。于是，我们看到在2005年大选中，相当数量的社会中低收入阶层选民把选票投给了社民党的对手，施罗德失去总理宝座，默克尔接任总理。接下来的十年，SPD在支持率上一直低靡，比它更左的许多党派则百花齐放，比如，左翼党（Die Linke）、绿党（Die Gruenen）等。从《明镜》的民调（下图）可以看出，自2000年到2017年，德国选民对自己和各大政党的认知，都是更多地向左、向社会公平转移。

现在2017年大选的语境下，舒尔茨的改革“2010议程”的宣言使SPD十年之后重新成为选举热门，默克尔的CDU同样把“社会公平”这个并非右派传统议题提上议程，这说明追求更多社会福利、社会公平已经不只是左翼党派的专属理念，而是左右“不得不”面对的共识。某种意义上讲，这个“不得不”正是民众的推动，而我们今天之所以关心和思考德国大选和德国社会保障制度，其实也是因为想看在德国社会，人们如何通过政治争辩表达自身诉求和争取更多的社会公平。