证券交易所是个法定的监管机构：“刘士余讲话”引发市场热议

4月15日下午，证监会官网发布了证监会主席刘士余在深圳证券交易所2017年会员大会上的致辞。

刘士余在致辞中说，他到证监会任职后，在学习和研究《证券法》等相关法律法规方面花的时间最多，其中包括认真地梳理《证券法》对交易所的有关条文，“我终于悟出来，证券交易所不仅是法定的证券交易场所，而且是个法定的监管机构。”

刘士余表示，交易所具有实时全景式透视市场的法定职责，又具有贴近市场各类主体的天然优势，把一线监管的职责扛起来、扛得住，体现了市场运行和监管的内在逻辑。

刘士余进一步表示，交易所必须依法主动行使全方位的监管职能，包括对公司上市、退市和并购重组的实质性监管，这不是交易所职能的越位，而是交易所依法履职的到位。

刘士余的表态，引发市场人士热议。不少人士认为，交易所并非监管机构，更没有执法权力；但也有人认为，刘士余的表态或意味着交易所今后将承担更多监管职责。

复旦大学亚洲经济研究中心主任袁堂军在接受澎湃新闻（www.thepaper.cn）采访时认为，交易所本身肯定不是执法机构，也不是监管机构。而与监管机构相比，交易所是属于监管与市场之间的一个前端的规则，但将交易所定义为监管机构是不合适的。

中国证券业协会副会长林义相4月18日早间也发布微博称，“交易所法定主业是为交易提供场所，派生出交易活动一线监管。交易所不是证券市场全面监管者，其监管范围和权限都有严格限度。市场有些现象确实是乱，但不一定全都是乱，更不一定全都是违法的乱。很多乱象确实要管，但不是想管就管，想怎么管就怎么管，想让谁管就让谁管。治市如烹小鲜，细微处见功夫、收功效。”

不过，该条微博发出后不久，林义相便将该条删除，并在4月18日傍晚再度发布微博称，是个人的想法，难免有不对的，并知错即改，知错即撤。

不过，英大证券首席经济学家李大霄则在接受澎湃新闻采访时力挺“交易所是监管机构”的说法。

李大霄表示，交易所是证监会派驻单位，说交易所是一线监管单位的说法并没有什么不对。“不过按照目前的做法，由交易所将问题上报到证监会，再让证监会反馈下来后进行监管，整个链条较长。如果交易所能够负担起更多一线监管的责任，不是说证监会就没有了监管功能，只是加强了交易所的监管权力，使交易监管前移，不是更好吗？”

华容律师事务所律师许峰则表示，“多些监管不是坏事，只是这里面有个委托合法性的问题最好修法明确下，交易所其实本身也是被监管对象。”不过，许峰称，对于“交易所的一线监管职责”其实早就是了，只是现在更加重视，“证监会是行政监管，交易所是自律监管。”

称交易所为“监管机构”从法律上过不去？

根据现行《证券法》第五章“证券交易所”第102条的表述，证券交易所是为证券集中交易提供场所和设施，组织和监督证券交易，实行自律管理的法人。

而包括交易所章程的制定和修改、交易所总经理的人选等，都由国务院证券监督管理机构决定和批准。

按照上海证券交易所（上证所）的官网简介，上证所归属中国证监会垂直管理，主要职能包括：提供证券交易的场所和设施；制定证券交易所的业务规则；接受上市申请，安排证券上市；组织、监督证券交易；对会员、上市公司进行监管；管理和公布市场信息。

事实上，此前，市场原本预期，注册制推出后，企业上市的审核权有望下放至沪深交易所。

今年4月24日，证券法修订草案提请全国人大常委会二审。全国人大法律委员会副主任委员安建介绍，对现行证券法第二章“证券发行”的规定，暂不作修改，待实施注册制改革授权决定的有关措施出台后，根据实施情况，在下次审议时再对相关内容作统筹考虑。

而值得注意的是，针对证券市场违法违规行为的新特点，《证券法》修订草案二审稿明确，对相关规定作进一步修改完善，包括增加证监会应当依法监测并防范、处置证券市场系统性风险的原则规定；进一步发挥证券交易所的一线自律管理职能等。

袁堂军认为，因为目前交易所虽然不是监管机构，但其实监管机构直接通过证券交易所进行停牌或者直接停止交易这一类强制的行政手段在做一些调整和管理，从这个意义上讲，如果说交易所是有监管的功能承载是可以的，但说其是“监管机构”从法律上是过不去的。

按照现行《证券法》第114条、第115条的规定，交易所可以采取技术性停牌的措施、或决定临时停市；此外，交易所也可以对出现重大异常情况的证券账户限制交易，不过，交易所采取技术性停牌或者决定临时停市，必须及时报告国务院证券监督管理机构，对出现重大异常情况的证券账户限制交易，也须报国务院证券监督管理机构备案。

许峰认为，对于交易所是不是“监管机构”的争议点在于交易所履行了部分证监会的职能，存在委托执法的问题。而事实上，交易所的自律监管一直都有，并且发挥了很大的作用，“很多问题都是交易所发现的，尤其是在交易过程中的，现在是在原有自律监管基础上加上部分委托执法，即交易所扩权。”

证监会权力下放交易所或是“大势所趋”？

虽然目前交易所的“身份”仍较模糊，不过独立财经撰稿人曹中铭日前在其认证博客中撰文表示，证监会权力下放交易所是大势所趋。

曹中铭认为，近几年来，证监会、地方证监局、行业协会等各司其职的监管模式已经形成，而证监会内部各部门“专业对口”监管拟上市公司、上市公司、券商以及基金等亦已经部署到位。在此背景下，将沪深交易所推进到监管一线，亦是市场发展与市场监管的必然。

在曹中铭看来，此前，沪深交易所主要承担证券发行与交易的职能，而在监管方面，其所发挥的作用较为有限。而现行《证券法》第118条规定的，“证券交易所依照证券法律、行政法规制定上市规则、交易规则、会员管理规则和其他有关规则，并报国务院证券监督管理机构批准。”就是刘士余所指“交易所通过制定规则对市场进行’全方位’监管的权力”。

曹中铭认为，由于交易所身处监管一线，其拥有“全方位”监管的权力，不仅更有利于发挥其监管的职能，也能将证监会从某些繁杂的事务中解脱出来，而专心于市场规则的制定、重特大违规违法案件的查处，以严厉打击市场上的违规违法行为，保护中国资本市场与广大投资者的利益。

从国外经验来看，例如美国，除了政府机构（美国证券交易委员会，SEC）对金融市场参与监管之外，行业自律监管的角色也不可或缺。其中，美国金融监管局（FINRA）和美国各大交易所联合对美国证券业进行监管。

如纽约证券交易所（NYSE）即是在SEC的监督指导下，通过制定本交易所的规章制度来约束会员，交易所有权对公司的上市情况进行审查，也有决定公司除牌的自主权。

复旦大学法学院教授，博士生导师章武生于今年2月发表的论文中指出，中国也存在证券市场的多元化监督机制，但大部分监督机制发挥作用十分有限。

章武生认为，在多元化监督机制中，居于核心位置的两种方式分别是行政监管（即证监会监管）和司法救济，这两种监管方式的制度建设和良好运作应当优先考虑，而其他监管制度也应根据中国的国情逐步建设。

章武生表示，首先应重构中国证监会监管制度；其次，应改革证监会与行业协会、证券交易所等机构目前事实上的上下级关系以及职能上的分工，推进行业协会、证券交易所等专门性的行业组织与行政监管的分工、制约和配合，发挥各自的优势，以弥补政府监管的不足。

将交易所推进至监管“前线”须面对三个问题？

章武生在文中表示，中国证券市场监管长期以来都是证监会“独大”，即政府行政权力监管处于主导地位。尽管这种监管模式可以避免“一级多元”监管模式下的政出多门，有助于提高监管效率，但也因权力过度集中于证监会，削弱了其他层级以及相关机构的作用，特别是使得最贴近市场的证券交易所等自律监管机构无法根据市场动态及时调整监管措施，导致整个监管体系对市场的反应迟钝、管理效率低下。

在这种架构下，章武生认为，包括交易所在内的行业自律监管机构位于中间层级，即向上接受政府监管机关下放的监管权力，又向下履行着对证券市场交易一线监管的重要职责。因此，交易所等行业自律组织能否完善证券上市规则与交易规则，是否有能力对市场实时监控和快速反应，建立起高效的跨市场协调机制形成监管合力等，对健全和完善证券市场监管意义重大。

其中，章武生特别提出，纽约证券交易所对上市标准，特别是持续上市的定量和定性的标准的规定，对保证上市公司的质量具有重要价值，值得借鉴。如在美国，公司没有达到持续上市的标准，交易所将会对其是否继续上市进行审查；而没有达到交易所的持续上市标准，就可能被交易所除牌。

“我国公司上市后就进了保险箱，上市就变脸、业绩大幅度下滑的公司，从来不分红的公司不在少数。这些公司不仅很少被追究责任，而且即使卖壳也能赚上几亿元。”章武生认为，“这些弊端必须消除，不良的传统应当改变。

曹中铭则表示，将沪深交易所推进至监管前线，强化沪深交易所的监管地位的过程中，须正视三个方面的问题：其一是证监会权力下放。即使交易所“敢于亮剑”，但如果交易所手中并不持有“剑”，那么也就无“剑”可亮了。因此，在沪深交易所制定的规则中，证监会该下放哪些方面的权力就显得尤为重要。比如，针对交易所频现的处罚不到位的短板问题，证监会应该下放相应的权力，让交易所的处罚不再像“隔靴搔痒”。

其二，沪深交易所制定规则的统一性问题。此前由于沪深交易所定位的不同，在相关规则的制定上也存在不同之处。就退市机制，沪市设置了风险警示板、退市整理板，而深市就只设置了退市整理板。规则的不同，一方面不利于监管，另一方面也不利于投资者对于规则的理解与掌握。

其三，沪深交易所对于违规行为处罚尺度问题。即使在沪深交易所制定了统一监管规则的情形下，也将存在监管与处罚尺度不同的问题。比如对于同样的违规事件，某个交易所的处罚力度或许更大，而另一交易所处罚的力度要小些，这样明显不利于对违规行为的监管，也不利于达到严惩违规者，警示后来者的目的。