中国试验田①｜迟福林：经济增长直接依赖于改革的实质性突破

【编者按】

抓好试点对改革全局意义重大。

5月23日，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第三十五次会议上如此强调。

6月13日起，澎湃新闻推出“中国试验田”专栏报道，就十八大以来的部分改革试点进行调研与分析，以展现各方对改革实现路径和实现形式的探索之路。

今天刊发的是开篇文章，中国（海南）改革发展研究院院长迟福林谈改革与经济增长的关系等问题。

税收结构重大调整宜早不宜迟

澎湃新闻：你近两年提出了“二次改革”、“二次转型”、“二次开放”等新概念，宏观上讲，它们是为了回应改革现在到了哪个阶段、出现了哪些问题么？

迟福林：与改革开放前30多年相比，当前的改革形势远要复杂得多、深刻得多。首先，从内外发展形势看，国际，全球化面临严峻挑战，整个外部形势更为复杂多变；国内，增长、转型、改革直接融合，经济增长直接依赖于转型与改革的实质性突破。

第二，从现实情况看，解决经济运行中重大结构性失衡风险，关键取决于结构性改革。

第三，改革进入“攻坚期”，改革面对的全是难啃的硬骨头，任何一项改革都要突破认识和利益的掣肘。

主要基于这些考虑，所以近几年，我相继提出“二次改革”、“二次转型”、“二次开放”等观点。

澎湃新闻：你说过“二次改革”是以政府转型为重点的改革，你认为目前进展到了什么程度，距离“市场在资源配置中起决定性作用”还有多少路要走？

迟福林：最近几年，以简政放权为重点的政府确实为经济发展起到了很好的作用，这是本届政府的一个突出亮点。由于政府与市场关系尚未完全理顺，经济转型与增长面临着体制成本较高、市场开放不足等突出问题。

去年以来，政府在推动去产能、去库存、去杠杆上取得重要进展，在缓解结构性失衡上发挥了重要作用。去产能、去库存、去杠杆的本质是实现市场自身的供求平衡，主要由行政力量推动存在着持续奏效动力不足的问题。这就需要按照2016年中央经济工作会议提出的“防止已经化解的过剩产能死灰复燃”要求，尊重市场规律，形成更多运用市场手段、法治手段的改革行动方案，推动企业优胜劣汰、优化重组。

澎湃新闻：在降低企业制度性交易成本方面，你有何建议？

迟福林：减少企业制度性交易成本要有更多实招：一是要全面实施企业自主登记制度。建议借鉴中国香港、新加坡等地的经验，实行自主登记制。

二是要适时取消企业一般投资项目备案制。在政府严格管理城乡规划、土地利用、环境保护等事项的前提下，除涉及国家安全、某些重大国有投资项目之外，建议企业的一般项目一律由企业依法依规自主决策，不再要求备案。

三是要推广企业法人承诺制。形成以企业信用、企业自律为基础的事后监管。对必须保留审批的事项，向申请企业提供责任承诺书和审批要件清单，企业法人签署对材料真实性负责，审批部门可当场或当天发放批件和许可证。事后，监管部门在规定时间内组织现场核查，如发现企业造假，再对其进行严厉惩处。

澎湃新闻：有些企业呼吁进一步减税降费，你怎么看？目前个税改革也正在提速推进，你还有哪些建议？

迟福林：在发达国家高端制造业回流、与中低收入国家争夺中低端制造业市场的特定背景下，切实减轻实体经济税负，不仅关系企业转型发展前景，而且在相当大程度上决定经济转型的成效。这就需要把税收结构调整与经济转型同步推进。税收结构的重大调整宜早不宜迟，需要引起高度重视，需要尽快采取改革行动，变被动为主动。

在我看来，改革个人所得税，不能再走传统“提高起征点”的老路，可以考虑确立“宽税基、低税率、减税负”的新思路，把减轻纳税人的税负水平作为基本出发点，尽快实行“以家庭为单位”的税收征缴方式，切实减轻中等收入群体的实际税负。

加快推进服务业市场开放

澎湃新闻：“十二五”期间，消费支出对经济增长年均贡献率54.8%，首次超过投资贡献率，它的意义是什么？

迟福林：这意味着我国投资消费失衡的格局有所改善，消费驱动经济增长的新格局初步形成。

总的来看，需要适应我国服务型消费需求全面快速增长的大趋势，加大有真实需求的投资。一是推进投资转型。适应服务型消费趋势，加快改变以传统重化工业项目为主的投资结构，实质性扩大服务业领域的投资。二是推进房地产由规模型转向服务型。我国进入服务型消费新时代，房地产不再是简单满足基本居住需求，而是融入了大量的服务型需求。这需要在推进去库存同时，加快房地产业转型。三是形成服务型消费有效供给的制度环境。以推动市场化供给为重点，全面激发服务业企业活力，形成保障居民放心消费的体制机制。

澎湃新闻：去年民间投资一度出现显著下跌，怎么在制度层面稳定民营资本信心，解决经济“脱实向虚”的问题？

迟福林：在我看来，经济转型与经济运行的主体是实体经济，然而，近年来虚拟经济在某些因素刺激下发展较快，实体经济发展却面临诸多矛盾与困难。

2016年，民间固定资产投资增长3.2%，较2015年同期降低了3个百分点。在这个背景下，稳定社会资本信心，重在形成制度化的安排。

一是加快推进服务业市场开放，在1-2年内实现服务业竞争性领域对社会资本全面放开，非竞争性领域引入竞争机制。二是加强产权保护法治化，突出各种所有制经济产权平等保护的制度创新。尽快建立并完善有利于企业家创新创业的激励约束机制，依法保护企业家财产权和创新收益，增强企业家的财产安全感。

澎湃新闻：目前服务业市场开放程度怎么样？你说过“二次开放”的转型重点是服务贸易自由化，个中难点在理念和政策体制，具体怎么说？

迟福林：目前，我国服务业市场开放滞后，突出表现在四个方面：一是市场化程度较低，工业部门尤其是制造业80%以上已实现高度市场化，而服务业中50%左右仍被行政力量垄断和市场垄断；二是对外开放程度较低；三是服务水平较低；四是服务价格较高。可以说，发展服务贸易，难点在国内；国内的难点在服务业市场开放；服务业市场开放的难点在理念、在政策体制。

客观地看，服务业市场开放是服务贸易发展的基础。当前，我国服务业领域行政垄断和市场垄断的特点仍然比较突出，社会资本、外资进入面临诸多障碍。当务之急是加快出台服务业市场开放的改革行动方案，打破各类垄断，稳定、增强社会资本和外资的预期。

澎湃新闻：你怎么评价这几年各地自贸区的探索？

迟福林：近几年业，国内自贸区以负面清单为重点的改革取得重要进展。我认为国内自贸区最重要的探索应该在服务贸易。

适应经济全球化新变局，要把服务贸易开放先行先试作为国内自贸区建设的重要目标。建议尽快研究推出相关的行动方案，推进自贸区以服务贸易为重点的开放转型进程。与此同时，大幅缩减负面清单，争取到2020年把自贸区服务贸易负面清单压缩到40项以内。

澎湃新闻：今年《政府工作报告》特意提及粤港澳大湾区城市群建设，你也一直呼吁要加快实现粤港澳服务贸易一体化，现在还存在哪些短板？

迟福林：这使得粤港澳一体化的重要性凸显。从现实情况看，推进粤港澳服务贸易一体化涉及开放理念、“一国两制”发展、三个关税区等一系列问题，仅靠三地区域自身力量难以实现突破。

为此，需要从中央层面加大顶层设计与顶层推动，统筹协调粤港澳三地利益，破除政策与体制障碍，进而形成推动粤港澳服务贸易一体化的合力。

澎湃新闻：你如何看5月中旬召开的“一带一路高峰论坛”？

迟福林：在经济全球化新变局的大背景下，“一带一路”承载着反对贸易保护主义、构建全球自由贸易区网络的新使命，成为经济全球化的新主角。未来几年，在推进“一带一路”基础设施互联互通与产能合作的同时，需要加快构建多种形式的自贸区网络，加快形成“一带一路”自由贸易制度安排。

国企“管资本”改革尚待进一步破题

澎湃新闻：今年国资委将全面推动国有资本投资运营公司试点，试点企业会进一步扩围。就你观察，目前积累的经验怎么样？

迟福林：我注意到，全国两会期间，国务院国资委负责人介绍，目前国有资本投资运营公司试点已经达到10家。从目前公开的信息看，有些试点企业已经形成了明确的改革思路，出台了内部组织机构设置和职能调整方案；有些试点企业正在加紧研究制定试点方案。

从试点的情况看，这些企业主要从三个方面进行积极探索：一是探索国有资本专业化运营模式；二是完善国有资产监管方式；三是推进企业内部改革，探索市场化的营机制。

澎湃新闻：今年全国两会上，傅成玉委员有关国企改革的政协大会发言引起很大反响。中央一直提“从管资产向管资本转变的改革”，但他认为，一些地方的实际改革中这个要求被部分弱化了。请问你怎么看？

迟福林：以“管资本”为主是国有资本做活、做优、做强的重要条件，但目前尚待进一步破题，以推动混合所有制改革有大的突破。

我的建议是：加快推进政府由“管企业”为主向“管资本”为主的转型，尽快形成国有资本管理新体制；尽快向社会资本推出一批垄断行业重大项目，使重点领域和关键环节的混合所有制改革在今年能有实质性进展。

澎湃新闻：傅成玉还提到现在国企内部的市场化改革还不够。我也听有的委员提到，现在有的国企面临的问题是改革集中在子公司甚至孙公司，而没有在集团层面，内部协调成本很高。你怎么看？

迟福林：这个问题涉及到国企内部治理结构。中共十八届三中全会就提出“健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构”。对于国企，无论是母公司，还是子公司，都应按照十八届三中全会的精神全面推进国企内部治理结构改革，真正使国企成为市场的主体。当然，改革有先后，尤其是国企改革，牵扯面比较大，从子公司开始改革，也有助于为集团公司的改革积累经验。

澎湃新闻：去年国务院办公厅发布《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》，在国企发展历程中第一次提出“实行重大决策终身责任追究制度”。你对此怎么评价？

迟福林：在我看来，这既是对国企领导的约束，更是一种保护，有助于保障新一轮国企改革按照法律法规、制度和程序来推进，避免国有资产流失。

从现实情况看，本轮国企改革的形势远比过去复杂得多。尤其是在反腐败呈现高压的态势下，确实会使一小部分国企领导担心改革会违规而不作为，由此造成国有资产流失。客观地看，如果不改革，国有资产同样也存在流失的风险。只要国企按照现行法律法规、合法程序去改革，就完全可以做到国有资产不流失。同时，国企高管要有责任感，不要怕被指责造成国有资产流失就不改革，不改革可能造成更大的国有资产流失。

户籍改革不能只是“修修补补”

澎湃新闻：“3年左右中小城市完全放开户籍，5年左右大中城市放开，是大势所趋”，这是你5年前的寄语。今年全国两会你再次提出2020年让城乡二元户籍制度成为历史。你怎么评价户籍改革推进的速度和实效？

迟福林：近年来，我国出台了一系列文件推进户籍制度改革，其成果有目共睹。但“以全面实行居住证制度取代城乡二元户籍制度”的行动计划、到2020年全面建成小康社会时基本完成户籍制度改革的目标仍有待进一步明确。

“十三五”深化户籍制度改革，不应在原有制度上修修补补，不能把“暂住证”换个牌子变成“居住证”，也不能长期实行户籍制度和居住证制度“双轨制”，而是要积极创造条件，到2020年让城乡二元户籍制度退出历史。

澎湃新闻：你今年全国两会上有个提案是加快落实农村土地财产权，作为2017年农业供给侧结构性改革的重头戏。

迟福林：我认为，户籍制度要与农民土地财产权制度改革统筹推进，让农民带着土地财产权进城。农村土地制度改革问题不破题，要实现人口城镇化的目标就很困难。

深化农民集体产权制度改革，要加快落实农民土地财产权。尤其是落实农民宅基地完整的财产权和确权登记发证工作，将明显增加农民的财产性收入，增强农业转移人口融入城市的能力，为总体实现城乡社会保障制度统一、水平大致相当提供重要条件。由此，为全面实施统一的居住证制度奠定重要基础。

澎湃新闻：目前农村土地“三权分置”权利边界界限和关系如何厘清？

迟福林：一方面，农村土地是物权，不是债权，需要尽快在法律上明确农民土地的物权属性；另一方面，从法律上赋予农民宅基地使用权的完整产权。从法律上赋予农民对宅基地使用权用益物权性质，赋予其占有、使用、收益、转让、抵押、继承的完整权利。

澎湃新闻：我国土地经营规模不足问题，面临哪些限制？

迟福林：破解农村土地经营规模不足的难题，有几点很重要：一是需要从政策上突破农村土地承包权，打破在集体成员内部流转的规定，严格保护农民的土地使用权；二是打破城乡建设用地市场分割，统一城乡用地市场；三是在严格农村土地用途规制和规划限制的前提下，农村土地应当发挥市场的决定性作用。